有限政府的构建与国家治理能力的提升

　　在当前治理视域之下，现代化的国家治理需要多元治理主体的合作，政府、市场与公民社会各司其职，既相互独立、相互支持，又相互制约。成功的治理需要三者共同努力，最大限度地发挥其效能。在多部门治理中，每个部门都活跃于自己最擅长的领域，但不减损政府作为社会正义捍卫者的角色，政府在三边结构中负责社会秩序的部分。在中国这样一个超大规模的国家，国家治理现代化的推进需要一个强有力的政府来整合多元分化的社会利益格局，促成改革共识的形成，这就要求在治理现代化中不断提升政府能力。

　　一、有限政府与政府能力：国家治理现代化的新命题

　　现代公共行政强调政府权力行使的合法性与规范性，主张通过建立规模有限、效率较高的现代政府来应对政府治理的危机。有限政府正是现代公共行政理念下的一种目标治理模式。燕继荣曾指出：“有限政府与有效政府并不对立，相反，有限政府是有效政府的前提。既要对政府权力严加限制，使其不能为非作歹，危害社会自由，又要赋予它足够的权威、能力和自主空间，让政府能够积极为善，保护和促进自由。”（燕继荣：《从“行政主导”到“有限政府”》，《学海》2011年第3期）有限政府的价值目标与诉求是增进社会的公共利益，确保公共行政者能够代表并回应民众利益诉求，强调市场治理与公民参与，通过社会组织来弥补政府能力的不足，这正好契合治理现代化的目标与要求。但是，在此必须明确的是，有限政府并不是忽略政府在国家治理中的主体地位，削弱其治理能力，而是以规范、高效、协作来提升政府治理能力，全面推进国家治理体系与治理能力现代化。

　　首先，有限政府是现代化政府的基本要求。有限政府就是运用制度和法律来规范政府行为，强化对政府权力的制约与制衡。也就是说，法治是有限政府的首要前提。对于政府自身来说，政府的一切行为都不能超越或凌驾于法律之上；政府的权力配置、职能履行、组织规模都受法律规制，并接受公众监督；当政府权力与规模超越法律边界时能得到有效制裁和及时纠正，依法行政成为常态；政府的权力边界明确，能正确处理政府与市场和社会的关系。从国家治理的视角来看，政府还必须承担起构建法制体系，为市场经济和公民社会的自由健康成长保驾护航的职责。分权和有限职能是有限政府的第二个基本特征。分权是为了避免权力过于集中而无法节制，从而将治权分给地方政府、市场和社会。政府不能成为取代市场和社会的全能型组织，而应把职责定位于社会公共领域，把目标集中于涉及公共利益的公共事务管理，真正做到有所为、有所不为。

　　其次，有限政府是国家治理体系的核心部件。淡化或去除政府不是改革与政府职能转变的终点，即使在市场经济与公民社会十分发达的西方国家，有效的政府仍然是满足人们的公共服务需求、实现善治的前提。世界银行提出：“没有一个有效的政府，无论是经济的还是社会的可持续发展都是不可能实现的。”（世界银行：《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》，中国财政经济出版社1997年版，第1页）政府是实现国家治理现代化的核心主体，政府治理能力的高低直接关系着国家治理的成败。当前，中国改革进入深水区，政府的权威是打破利益固化、凝聚改革共识的关键力量。从国家治理体系的主体结构来看，政府在整个国家