乡镇治理困境及党政一把手提升治理能力的思考

　　目前，一些乡镇党政一把手在治理意识、治理方式等方面存在贯彻落实政策难以“到位”、领导经济方式难以“就位”、依法行政出现“越位”等现象。提高乡镇党政一把手的治理能力，不仅关系到推进农村改革发展的步伐，而且关系到党的执政基础坚实与否，迫切需要研究解决。对此，十八届三中全会对全面深化改革做出系统部署。综合广大干部群众的意见建议，笔者结合对巡视工作的调研和思考，就深化行政管理体制机制改革、加快转变政府职能、切实提高乡镇党政一把手的治理能力提几点建议。

　　一、乡镇党政一把手治理能力存在的主要问题及原因

　　（一）乡镇体制不配套，制约了乡镇党政一把手治理能力的发挥

　　一是履职受多方掣肘，乡镇“无权办事”。“上面千条线，乡镇一根针”。乡镇现行体制是“一级政府而不是一级政权”。乡镇政府功能不全。乡镇党政主官在履职过程中受到多方掣肘，已经影响到党政主官个人能力的发挥与乡镇政府的正常运转。如条条垂直管理的“七所八站”——公安、工商、税务、交管所等，这些站所乡镇没有管理权，往往并不一定全力听从乡镇“指挥”，但需要乡镇提供很多的配合服务，一旦出现问题要乡镇承担责任，与乡镇较容易产生矛盾。管事的不管人，人财物、责权利脱节，极大地限制了乡镇党政主官管理社会的权力。乡镇的许多工作如安全生产、社会治安、计生、森林防火、税收征管、环保等，乡镇党政一把手是第一责任人，但由于许多职能实行以条条垂直管理为主的体制，乡镇不具备履行职责所需的权力和执行手段，导致乡镇“无权办事”，从而给实际工作带来不便，极大地增加了乡镇党政主官的工作难度。

　　二是“财权层层上收，事权层层下移”。目前乡镇实行“划分税种、核定基数、增量分成、收支挂钩”的财政管理体制，多数收入归国家，乡镇所得很少，尤其是经济落后的乡镇财政相当薄弱。上面出政策，下面对口执行，任务最终都压到基层政府。乡镇既要承担政府运作的各种支出，还要负担市政建设、社会治安管理、农田水利、义务教育、文卫计生等方面的支出。这种状况，不利于培育乡镇自我发展能力。面对层层加码的各项任务，当前乡镇一级公务员编制控制在30—50人不等，这与乡镇所承担的任务存在不小差距，导致乡镇编外人员成倍增加，不少乡镇都有几十甚至几百名编外人员。乡镇机构臃肿膨胀，效率低下，财政不堪重负，形成恶性循环。

　　三是服务民生有心无力。面临捉襟见肘的财政和历史遗留债务，不少乡镇财政是“吃饭财政”，没有充裕的财力为民众提供足够的公共服务。据了解，目前不少乡镇都存在着数目不等的经费缺口或负债度日，多的负债超亿元，少的也有几百万，而农村公共社会事业的发展如教育创强、环卫、文化建设、社区管理服务等，需要大量资金的投入，这使乡镇党政主官在服务民生方面力不从心。

　　（二）部分乡镇党政一把手综合素质与经济社会发展不相适应，影响治理能力的效果

　　一是部分党政一把手观念转变滞后，在创新意识和创新能力方面比较薄弱。一些欠发达乡镇一把手不善于将资源优势变成经济优势。在农业产业结构调整、培育新的经济增长点中，思路不宽、方法不多，工作中出力不少，但效果