公众参与公共决策的制度化路径分析

　　改革开放以来，市场经济的改革和发展既催生了多元化利益主体，又增强了民众的法制观念和权利意识，民众开始由“臣民”向“公民”转变，逐渐形成了参与公共生活的意识。但由于我国公民政治参与的制度化渠道不畅通，公众的参与诉求无法有效输入政治体系，从而使政治体系的运行出现断裂，大量的公众诉求被排斥并聚集在政治体系之外。当偶发性事件出现时，这些被聚集的公共诉求必然会通过非制度化的群体集会和抗议表达出来，如贵州瓮安事件、湖北石首事件等。近年来，群体性事件数量急剧增长，规模不断扩大，严重影响了我国的稳定与发展。因此，如何使公众通过制度化的渠道参与公共决策，保护公民的权益，是我国政府亟待解决的问题。

　　一、公众参与公共决策的供求矛盾分析

　　随着中国现代化步伐的加快，人们在心智观念以及社会关系等方面发生诸多变化，其中最明显的特征就是个性彰显，个人权利意识逐步增强，并积极地通过权利的主张保护自己的利益不受侵害，或者通过参与公共生活为个人自由创造条件。这种日益增长的公民个人参与诉求构成了公共决策中公众参与的最主要部分，并通过公民个人参与推动公共政策朝着有利于满足公民需求的方向发展。

　　伴随着经济体制改革和政治体制改革的推进，以“政社分开”为改革方向的社会体制改革也逐渐成为人们关注的焦点。“政社分开”就是将原本应由社会承担的职责还给社会，培育和发展社会中介组织。据统计，截至2006年12月底，全国各类民间组织约有32万个，而学者估计各类民间组织已多达300万个（蔡定剑主编：《公众参与：风险社会的制度建设》，法律出版社2009年版，第289页）。这些都表明中国的非政府组织正在崛起，一个相对独立的公民社会正在形成。非政府组织是独立于政府之外的组织，主要关注社会公共性问题和人类共同性问题，如贫民救助、贸易公平、环保、性别平等。这些问题涉及的一般不是个人利益、组织利益或者国家利益，而是社会的公共利益或者人类的共同利益。非政府组织的这种特点和性质决定了非政府组织必将成为公共决策中公众参与的重要力量。

　　在公共决策中，除了公民个人和非政府组织之外，利益集团也是重要的参与主体之一。改革开放以来，中国社会、经济、政治等方面发生了全面深刻的变化，社会结构和利益不断分化，由此形成了大大小小、特色各异的利益集团。这些利益集团经过长期积淀，掌握了大量的经济、政治和社会资源，并运用这些资源通过制度化或非制度化的途径影响和参与公共决策的制定过程，在公共决策中表现出了积极主动的参与愿望和需求，是公共决策的重要影响主体。

　　党的十六大报告提出，要“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与”。党的十七大报告进一步提出，“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与”。尽管公众参与屡次在党的报告中被提出，但由于缺乏相关的法律制度支持，公共决策中公众参与的制度化渠道仍旧不足，具体表现在：其一，“协商民主”机制形式化。听证会、社区议事制度、民主恳谈会、官民网络对话等协商民主机制的创新和实践丰富了我国公共决策中公众参与的形式，是公众参与制度化的有益探索，但由于相关政府部门对公众参与的不尊重和不重视，协商民主机制往往形式大