公共管理者既得利益形成机理与破除路径

　　对于利益的追求是人类趋利避害的本性使然，“自利的欲望和对物质利益的追逐，是人类的个人基本动机之一，而且这种动机强烈而持久”（张国庆：《公共行政学》，北京大学出版社2007年版，第577页）。亚当·斯密认为，正是这种“经济人”的自利性才使得市场经济发展有了内在动力。因此，只要是合法的利益并以合法的手段予以追求，就都应当受到法律的保护和社会的尊重。公共管理者作为活生生的人，有着普通人的本性，自然也有其自我利益追求的动机，但因其占据公共职位，执掌公共权力，因而必须承担起公共服务的职责，传统上也将其视为当然的以“公共利益”为行为坐标的“公共人”。但在历史上，曾经由于对这一群体所持有的“牺牲奉献精神”过于乐观而放松了外在制度的约束，以至于该职业领域出现了种种以腐败为主要形式的侵犯公共利益的现象。公共行政发展实践逐步证明了一点：在没有外在约束、外在约束较弱或者存在制度缺漏的情况下，并不是每位公共管理者都会以“公共利益”为行为准则，坚守“公共性”品质。相反，他们并不比普通的大众超脱多少，其大多数行为仍属于“理性经济人”的分析范畴。因此，我们必须正视这一群体的利益现实，承认其既得利益的存在。当然，这里并不否认存在部分以“公共利益”为重、“大公无私”的“公共人”典型，但这种典型相对于众多的普通公共管理者而言，毕竟只是极少数，是众多普通公共管理者在没有外在制度约束下难以企及的高峰。因此，我们不应该否认公共管理者有自己私利的存在，更不应否定公共管理者通过合法的途径、利用合法的手段追求合理合法的个人利益，甚至应当大力倡导，因为芸芸众生基本都有着利己的人之本性。从一定意义上来讲，人的这一本性也是合法或不合法既得利益得以形成、维护和固化的根本原因。
　　一、公共管理者既得利益释义
　　社会由不同阶层和群体组成，因行业、职业、权力、能力、信息等原因，每个阶层和群体都会存在自己的既得利益。既得利益的存在是社会总体利益分配格局的组成部分，有其存在的必要性和合理性，但非合法性既得利益及各类既得利益的固化却是阻碍社会进一步发展的巨大障碍，是应当加以破除的。在公共管理领域，由于公权力承担着对全社会价值进行权威性分配的功能，因此，执掌公共权力的公共管理者若缺乏公共精神和外在制度的约束，则更容易利用各种公共资源形成自己的既得利益。
　　单从字面来看，既得利益只是个中性词汇，但由于既得利益的获取、占有特别是维护过程中经常会伴随着公众难以认同的行为，因此，既得利益在大多数情况下被作为具有特定贬义倾向的词汇来使用，多指因垄断了政治权力、资源、信息、价格、渠道而获得的特殊利益。从利益的外在表现形态来看，可分为有形的物质利益和无形的精神利益；从利益的合法性角度来分，有合法利益、非法利益以及处于中间地带的灰色利益。相应地，既得利益也可表现为合法既得利益（稳定的收入、公车的配备、较高的社会地位等）、非法既得利益（公款挪用、公车私用、以权谋利等）及灰色既得利益（公款接待、礼品赠送、考察附带游玩、子女就业照顾等）。这种划分只是在一定时段内具备合理性，超越了特定时段，合法的既得利益也可能转变为不被认同的非合法性既得