领导前沿
公共管理者既得利益形成机理与破除路径
来源：领导科学
作者：刘东杰 张长立
日期：2012-07-11 09:04:14
| 利益。如，在制度尚不健全的背景下，公共管理者可能利用信息的先得优势实现对某种利益的占有。但随着改革的推进和相应制度的建立，倘若公共管理者仍固守着这一利益，就有可能因阻碍改革发展、影响社会公共利益增量而丧失其既得利益的合法性。因此，既得利益是否具有合法性只是相对而言的。 二、公共管理者既得利益形成机理分析 1.自利动机：既得利益形成的根源。对于人性的假设，在公共管理领域基本上存在着三种观点：“公共人”与“经济人”、“公共人”与“复杂人”、“经济人”与“复杂人”。“公共人”假设想当然地认为公共管理者是自动的“公共利益”维护者，其活动的驱动力来自“公共利益”。世界范围内层出不穷的腐败现象早已打破了这种旧观念。“经济人”假说将公共管理者设想成利己主义者，认为公共管理者一切行为皆源于对“自我利益”的追求，这显然否定了公共管理者或多或少的“公共性”品格。“复杂人”认为公共管理者具备“公共人”与“经济人”的双重品格，他们既追求自我利益，同时又具备相当程度的“公共利益”意识，只是这两种品格在其行政人格中的构成比例会有所不同，正如澳大利亚学者休·史卓顿等所说，“人类行为中普遍共存着关心自己和关心他人的动机”。美国学者沙因通过多年的样本分析，证明“复杂人”是最符合现实中公共管理者的行为动机的一种人性假说。面对利益的诱惑，公共管理者的“公共品格”与“自利动机”始终处于一种紧张的竞争状态。“公共品格”战胜“自利动机”，则公共管理者可能选择一种以“公共利益”为重的行为方式，在公共权力行使过程中，尽量避免“社会价值分配”的不合理；“自利动机”占据上风的公共管理者，行动的驱动力便是个人利益的最大化，在行使公共权力过程中，可能不仅不会规避社会价值分配的不合理，甚至可能故意以合法或非法的手段制造利益分配的非合理性，进而实现对利益的占据，即制造既得利益。这是公共管理者既得利益形成的最根本原因，也是公共管理者自身最难以克服和防范的一种动因。 2.公权力：既得利益实现的权威工具。公共权力的“公共性自然是其主要特征。它的运作集中体现为公共管理和公共服务等活动，其目的在于提供公共物品、维护公共利益”（张国庆：《公共行政学》，北京大学出版社2007年版，第95页）。这是对公权力运作的一种规范状态下的理想描述，但现实中，公共权力特别是行政权力有一个很重要的特性，即自我膨胀特性。其外在表现是：公共权力介入领域的扩张、公共组织机构的膨胀、公共管理人员的无序增长等。当然，随着公共事务的日渐复杂、公共需求的日渐增多，公共权力的扩张有其适应经济社会发展的合理需要。但值得关注的是，在公共权力合理自然增长的同时，还通常会伴随着公共权力的恶性膨胀问题。英国行政学者帕金森以定律的形式揭示了这一点。公共权力的恶性膨胀，从根本上来说是公权非合理性使用导致的。公权的非合理性使用，可能出于两种动机：公共利益与个人或集团利益。前一种动机是值得肯定的，但在权力的具体行使过程中，因各种原因而发生了“公共性”偏离；后一种动机是具有主观恶意的，这种 |