领导前沿
公共管理者既得利益形成机理与破除路径
来源：领导科学
作者：刘东杰 张长立
日期：2012-07-11 09:04:14
| 动机支配的是一种故意违反权力运行机制的非法行为。无论是否出于主观恶意，只要公权力偏离了“公共性”轨道，就有可能成为公共管理者制造、攫取和维护既得利益的工具。这种工具具有垄断性、权威性、强制性，并且有使公众“非认同性”公共行为合法化的功能。因此，可以说公共权力是公共管理者制造、获取、占有和维护既得利益的权威性工具。利用这种权威性工具直接进行“利己性”利益分配的行为虽然存在，但并不是一种常见方式。最常出现的一种形式，是利用公共权力的合法化功能，使得某种利益分配方式合法化，然后再使用合法化了的分配方式实现既得利益。另外一种形式是间接利用公共权力的影响力，以权力暗示的方式获取既得利益，如通过项目审批权，暗示待审批项目方给予利益上的惠顾等。 3.制度缺失：既得利益形式合法性获取的原因。前面提到，既得利益并不都是违法或不道德所得，很多既得利益的形成有其合理合法的前提。当然，这里的合理合法有的是符合公平原则和得到公众认同的，有的却是因为制度的缺失而形成了一种无法可依的状态，即符合“法无明文规定皆可为”的法治精神，这是一种形式上的合法性。此种情况下，这种合理合法的既得利益未必会得到公众的认同，进而获得政治上的实质合法性。制度的缺失是既得利益得以在形式上形成合法性的重要原因，同时也是这种利益能够以合法性面目示人的重要理由。公共管理者作为公权的行使者，在公务活动中并不适用“法无明文规定皆可为”的法治精神，相反，应以“法无明文规定皆不为”为行动准则，严格按照法律规定进行活动。但是，公共管理者存在着诸多的角色转化，在执行公务期间是“公共人”，以公共利益为行为依归；但在公务之外，却可以以一个普通社会人的身份参与各类经济社会活动。由于传统“官本位”思想的影响，在很多人意识里，“公共权力”的人身依附性仍根深蒂固，即将公共权力人格化，而不是仅仅将公共管理视为一种职业。公共管理者无论在以公共权力从事公务，抑或是行使个人权利从事个人事务，多会被以公共管理者的角色看待，因此，以官为本、以权为本的思想痼疾便有意无意地纵容了公共管理者以“公共权力”执掌者的身份参与不公平的利益分配。在非公务活动情况下，公共管理者的行为可能很难受到相关法律制度的约束。因此，基于公权力的间接影响，公共管理者获取的私人活动领域的既得利益便可能获取了合法性的地位，这也是公共权力带来的既得利益形式上合法性取得的原因。 4.收益成本失衡：既得利益冒险获取的动力。既得利益的获取有合法性途径，但更多的是并不一定违反法律的非合法性途径。即使在制度完善、法律健全的背景下，仍然会出现许多公共管理者竞逐既得利益的情形。究其原因，是既得利益与风险成本不对等。每个理性的人都倾向于趋利避害，追求利益的最大化，在利益与成本权衡的基础上，做出最佳的行为选择。“违法成本低，人们通常选择违法，而不是守法；相反，违法成本高，人们通常选择不违法，转而选择守法”（游劝荣：《违法成本论》，《东南学术》2006年第5期）。由于公共权力决定几乎所有的由社会所拥有的剩余产品的分配，因此，如果对公共管理者行使公权的行为不加以合理规制的话，那么这种权力很有可能在给公共管理 |