我国推行组阁制的障碍和对策分析

　　一、组阁制的起源与特征

　　组阁制也称为内阁制，它发端于英国，后来被欧美国家广泛推行。议会制国家的政府一般采用组阁制。1717年英国内阁制开始形成，内阁由行政首长主持会议和日常工作。1721年，英国实行“政党内阁制”，即内阁行政首长由议会多数党领袖担任，内阁成员由议会多数党成员担任。1742年推行“责任内阁”，即如果内阁没有得到下院的多数支持，内阁全体成员必须集体辞职。英国内阁制的主要特征是内阁承担政府全部行政责任，并且对议会负责。内阁制必须首先通过民主选举产生议会，然后由议会选举多数党领袖，并由多数党领袖担任内阁行政首长。行政首长具有任命和解除内阁组成成员的权力，但内阁组成成员的任免在程序上需要得到英王批准任命。如果议会通过对内阁的不信任案，内阁可以选择集体辞职，也可以选择解散议会并进行新议会选举（许耀桐：《内阁制辨析》，行政论坛，2010年第4期）。

　　从政治学视角来看，组阁制的本质是西方民主自治制度的表现形式。组阁制界定了政治权力和行政权力的边界，并且实现了权力制衡。赢得政治选举的执政党具有组建内阁的权力以及任免政府政治性行政官员的权力，但是，职能性的公务员系统不受内阁行政首长的直接控制，具有自身的管理体系。因此，组阁制实现了政治权力和行政权力的分离，保证了政府行政职能部门的运作稳定。由于议会可以通过对内阁的不信任案，因此议会对内阁的权力实现了监督和制约，这样内阁行政首长和成员就必须认真执政，并且对议会和公众负责，而不能胡作非为。另外，从组阁制的产生程序可以看出，由于具有组阁权力的行政首长由议会民主选举产生，而议会由民主普选产生，因此组阁制体现了民主的特点。而行政首长具有提名、任免内阁成员的权力，可以体现自己的个人喜好和判断，这体现了组阁制的集中特点。总之，组阁制可以体现民主集中原则。

　　从管理学视角来看，组阁制符合效率原则。组阁制所形成的内阁团队要有效地完成其行政目标，必须具备以下特征：①内阁成员必须具有一个为成员共同追求的、有意义的目标和愿景，它能够为内阁成员指引前进的方向、提供推动力，让内阁成员乐意为实现这个愿景而贡献力量。②内阁团队由一群有能力的成员组成，成员具有不同的专业知识、技能和经验，且具有相互之间良好合作的个性品质，从而能出色地完成任务。③内阁团队成员之间相互信任，成员对内阁团队表现出高度的忠诚，愿意为组织做任何事情。④内阁团队需要团队领导为团队指明工作的重点、方向和目标。由于内阁行政首长具有选择和组建内阁团队的权力，这样内阁团队成员就能够发挥团队精神和协同作用，从而实现团队的最高效率。另外，由于内阁成员主要由内阁行政首长提名，这样既避免了不必要的政治选举和程序，也降低了行政成本。

　　二、我国组阁制的实践

　　组阁制在西方已经有约三百年的历史。在我国历史上，随着与西方的交流日益加强，我国在政治领域也效仿西方组阁制尝试着开展一些“一把手组阁”的实践。早在20世纪初，清政府模仿日本、德国等君主立宪制国家进行行政改革，组建责任内阁，但是，由于袁世凯破坏《中华民国临时约法》，组阁以失败告终。

　　改革开放后，我国在一些农村基层开展“一把手组阁”制度改革试点。1989年1月，安徽省