在限权中扩权——“省管县”中扩权与“县权公开”中限权的有效对接

　　20世纪90年代以来，全国共有20多个省份开展了以“扩权强县”为中心的“省管县”改革；2009年3月以来，中纪委、中组部又推动了“县权公开”试点工作，以限制权力滥用，确保权力正确行使。这两场改革中的“扩权”与“限权”是一种什么样的关系？能不能协调运行？本文对此作一初步分析。

　　一、“省管县”中扩的是什么权

　　改革开放以来，我国逐渐形成了“市管县”体制，这一体制曾在发挥地区中心城市的辐射功能、促进地区协调发展、推动地区城市化进程等方面起到积极的作用。然而，随着改革推进，“市管县”体制的弊端也开始显露出来，如增加了行政层级，降低了行政效率；导致财政供养人员增多，加重了纳税人的负担；一些地级市为维护本级利益，与所辖县争夺资源，阻碍了县域经济的正常发展。在此种情形下，20世纪90年代以来，一些经济发展较快的省份开始推进“省管县”改革，这一改革以“扩权强县”为主要内容，即将一些原来归属于省政府或地级市政府的管理职责及与之相适应的权限下放到县级政府。扩权所涉及的内容主要包括以下方面。

　　一是财政权限。“省管县”改革扩大了县级政府的财政管理权限，在政府间收支划分、转移支付、资金往来、年终结算等方面，省财政与县级财政直接联系，开展相关业务。如2009年河北省人民政府下发的《关于实行省直管县财政体制的通知》规定，实行统一的省财政直接管理体制，设区的市原则上不再分享直管县的财政收入，但保留上年度财政收入分享基数。以增值税为例，改革后，中央分享75%，省分享10%，直管县分享15%，而原来属于设区市的10%全部留给扩权县。

　　二是经济管理权限。经济管理权限的扩大是县级政府扩权的主要内容。以浙江为例，早在1997年，浙江就在萧山、余杭等县（市）试行部分地级市的经济管理权限；2002年，又将313项审批权下放给绍兴、温岭、慈溪等经济强县（市），把地区一级的经济管理权限直接下放给县（市）。经过几轮改革之后，县级市义乌市已拥有了地级市所拥有的大部分经济管理权限。

　　三是公共服务与社会管理权限。“省管县”改革中县级政府权限的扩大并不止于经济管理权限，而包括公共服务与社会管理等方面权限。如根据2009年8月出台的《浙江省加强县级人民政府行政管理职能若干规定》，凡是法律、法规、规章未作明确规定的省和设区市的管理权限，除规划建设、重要资源配置、重大社会事务管理职能外，其他社会经济管理职能原则上应当交由县（市）政府或其相关主管部门行使。广东也规定，凡省里已下放给地级市的审批权限，除法律、法规、规章另有规定外，一律下放到县（市）。

　　必须注意的是，扩权强县并不意味着将省级或地级行政权限一味地授予县级政府，而是首先对权力总体进行限制，将不必要的权限交还给市场和社会，政府只保留那些必须由政府行使的权力，并将这些权力尽可能转移给县级政府。

　　对县级政府而言，扩权强县并不单纯意味着权力的增加，而是意味着它们一方面要管理更多的事务和承担更多的责任，另一方面也拥有了与其承担的职责相适应的权限。换言之，所谓的扩权，主要是指县级政府管辖的事务更多了，承担的责任更大了，权力的扩大仅仅是为了更好地履行职责。

　　二、“县权公