基层领导干部陷入“会海”的逻辑与治理／黄明涛

　　（三）留痕与避责的需要

　　基层政府职能部门执行各个层级的要求、指令，通常是“上面千把锤，下面一根钉”，每年要面对各类检查、考核和评估，为了贯彻落实上级的有关精神和指示，也为了上级检查时有案可查，往往通过下发文件，召开会议来落实和佐证。有人一针见血地指出：“开会，看得见，兴师动众，大张旗鼓；发文，摸得着，有效有力的‘留痕’佐证。一旦某项工作出了差池，会开了，文发了，就算尽职落实了，最不济‘文山会海’也能给个有落实的‘名分’，关键时刻还能作为问责追究的‘挡箭牌’。”［2］上级检查，大多数情况下也只是查台账、看记录，有会议纪要有照片就可以蒙混过关，至于具体工作进展如何、落实效果怎么样，则少有人关注。可见，“文山”和“会海”是有实际功效的：一方面，是下级向上级交差，表明推动了相关工作；另一方面，可以躲避责任，不至于被扣上工作不力的帽子。

　　（四）狠抓落实本领不足

　　开会可以统一思想，可以传达上级有关精神、部署工作、查找问题、解决问题，毫无疑问，召开会议是一种重要的工作方式。在我国特殊的国情之下，党中央和国务院召开的重大会议具有全局性、战略性和前瞻性，是国家政治生活的重要指引，省一级根据自身情况召开贯彻落实和进行决策部署的相关会议，也必不可少。但是，地市和县区一级政府很有可能在上级要求的基础上重复布置，任务层层加码，上面要求做好一项工作，到了基层就变成要求做好两项三项甚至更多工作，基层部门为了应付，只能召开会议传达。实际上，基层一线的职能部门应当集中精力做好工作落实，及时将落实情况向上级反馈即可。但是，实际情况并非如此，很多地方习惯于通过会议落实工作：一是召集会议省事，上传下达简便，易于操作；二是缺少其他更为有效的工作方式和手段，只能依靠会议推动工作，狠抓落实的本领不足。

　　三、治理基层领导干部陷入“会海”的路径

　　（一）重塑上下级行政关系，完善行政伦理制度建设

　　著名经济学家布坎南的公共选择理论将经济人假设理论引入政治领域，认为政府同样具有经济人的诸多特性，即政府具有权力扩张的欲望，通过不断扩张权力获取自身利益最大化。消弭政府经济人的行为，约束和规范政府行为，重塑不同行政层级间的权力关系，是解决“会海”的必然要求。此外，要完善行政伦理制度建设。行政伦理是行政管理领域中的角色伦理，是针对行政机关行政行为和政治活动的社会化角色的伦理原则和规范，各行政机关尤其要做到严格自律，保证行政权在法治轨道上运行，做到行政自制，包括自我约束、自我预防、自我遏止和自我纠错，尽可能减少不必要的会议。领导干部要以身作则，长会短开，长话短说，做好表率，切实为基层减负。

　　（二）考