任期制下领导干部重大决策终身责任追究制度的构建困境及其化解机制／吴杰华

　　

　　二、任期制下领导干部重大决策终身责任追究制度的构建困境

　　

　　（一）追责事项的范围和性质界定不清晰

　　对追责事项的范围和性质进行界定，是构建重大决策终身责任追究制度的前提和基础。按照中央的要求，将决策严重失误或依法应该及时做出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响纳入重大决策终身责任追究的范围，这就奠定了相关制度构建的原则性基础。从各地实践来看，在重大决策、严重失误、重大损失的具体界定标准上，大多以关系社会重大公共利益等概括性语句进行描述，并不存在依据投资额度、损失金额等为量化基数的统一标准。同时，造成决策失误或损失的原因也不尽相同，既可能是决策者主观上违法违规，没有遵循既定的决策程序，也可能是存在不可抗力等其他客观因素。对追责事项范围和性质的界定，直接关系制度效能的发挥程度。如果界定标准掌握过严，则会挫伤各级领导干部的工作积极性，使其在任期内缩手缩脚；如果界定标准掌握过于宽松，则失去了终身追责的意义，而且各地细则标准差距过大也会导致一系列后续问题，阻碍终身追责制度效能的发挥。

　　（二）追责主体过于单一、片面

　　以党政机关体系为界，可以将追责主体分为内、外两部分，党政机关内部的追责主体主要体现为上级对下级的责任追究，这也是我国现阶段主要的追责形式。党政机关内部的追责主体熟知业务流程，具有较强的追责执行力，但也可能存在利益关联、推诿包庇等现象。党政机关体系外部的追责主体相对缺位，各级人民代表大会作为权力机关，享有质询、罢免的权力，但由于缺乏具体的程序机制依托，并没有在实际中履行监督职能；由于重大决策没有纳入行政诉讼的范畴，各级检察机关也不能主动启动检察程序；而社会公众和新闻媒体大多以舆论监督的方式进行呼吁。党政机关体系外追责主体的缺位，大大降低了追责的效率和公正性。

　　（三）追责对象交叉、模糊

　　无论是何种形式的追责结果，都需要有明确具体的追责对象，也就是由当初的决策主体来承担。我国的机构设置几经变迁，存在大量机构职责重叠以及人员交叉任职现象，任何一个行政决策的出台，都会涉及纵向的上下级机关和横向的同级机关等多个部门，决策主体的多元化客观上造成了追责对象的模糊。加之我国的党政机关实行不同的组织原则，行政机关实行首长负责制，各级党委则实行民主集中制，是集体领导、集体决策。在实际工作中，往往是党委做出决策，行政部门负责决策的具体落实，一旦出现决策失误，很难在党政机关或党委集体决策者之间划分责任。另外，重大决策的实施时间跨度较长，可能在决策出台和工作最终完成之间出现领导干部任期届满调任调整的情况，如果出现严重损失或恶劣影响，更加难以进行责任确认和划分。

　　（四）追责程序不够具体

　　协调统一、操作性强的追责程序是保障追责效果的必要条件，而现行制度在这方面恰恰有很大的提升空间。追责程序的启动标准、调查取证、惩戒力度等环节没有具体明确的硬性规定，追责结果也就容