领导干部责任制的发展及其完善

　　3.责任范围从局部规制向全局覆盖扩展。目前我国的法律法规中关于领导责任制的规定已基本实现了系统化，从《宪法》《党章》的宏观责任设置，到国家法律法规、党内法规的中观责任安排，再到领导干部责任制专项制度的微观责任设计，保证了责任落实。如关于廉政责任，《党章》第三十六条规定“党的各级领导干部必须信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”。在此基础上，党内法规分别对党组、地方党委及基层党组织领导干部的责任予以明确：《中国共产党党内监督条例》《中国共产党问责条例》对责任履行状况的监督和违反责任的追究措施做出了规定，《关于实行党风廉政建设责任制的规定》这一专项制度也对此做出了系统的规定。廉政责任的覆盖面从对局部事项、局部对象的规定到对党风廉政建设事项的全面规定，覆盖到各个领域的党政领导干部，体现出责任设定的外延逐步扩大、责任追究的范围逐步扩张的趋势，总的趋势是“实现责任的全覆盖”。

　　（二）领导干部责任制的不足

　　1.党政责任衔接协调不够。我国实行的是党政二元化权力结构，与之相应，在责任领域也存在着党政二元责任体系。具体到领导干部责任制，一个是党组织领导干部责任体系，另一个是国家机关领导干部责任体系。两个责任体系有以下三个方面的区别。一是主体不同。党组织领导干部和国家机关领导干部分别是两个体系责任的承担者。二是职责不同。国家机关领导干部是国家职能的具体承担者，而党组织的领导干部主要负责组织、思想、作风、反腐倡廉等方面的保障。三是依据不同。国家机关领导干部主要依据宪法和国家法律承担责任，而党组织领导干部主要依据党章以及党内法规承担职责。在实践中，党政领导干部共同承担管理国家公共事务的职责，参与国家治理，党政职能由一人兼任的情况普遍存在。如何衔接协调党政责任，促使其形成合力，发挥体制的最大优势，并在领导干部出现失职、渎职行为时发挥惩戒威慑的作用，这个问题尚未完全破解。

　　2.科学性不足。责任设置是责任追究的依据，但实践中，存在着责任设定异体化与问责同体化的矛盾。在责任设置方面，我国是人民主权国家，领导干部的权力来自人民，享有权力就必须承担起对人民的责任。所以，当人民通过由其代表组成的立法机构把责任赋予国家机关并最终落实到各个领导干部时，就实现了在人民与人民公仆之间责任的异体设置，这是政治责任的源头。但在问责的制度设计上，则体现为按照干部管理权限的同体问责。追责主体分为追责建议主体和追责决定主体，由体制内党的组织或者政府机关提出问责建议并做出决定。所以，我们国家目前实行的党政领导干部问责制，其责任机制与行政问责制是一致的，属于执政党和政府内部的责任追究制度，实质是执政党和政府体制内的自我责任约束机制，区别仅在于把被问责主体从政府