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领导前沿

政绩机制失灵困境透视

来源:领导科学 作者:周国宝 吕承文 日期:2018-06-08 18:05:49
能投机取巧,已成为不少政府官员的施政理念。“让领导看到的才是政绩”成为流行于中国官场中的升迁潜规则。这种传统的行政压力会扭曲政府官员的政绩观,使得他们唯上不为民,形成事实上政绩驱动的潜规则,造成政绩驱动事实上的失灵困境。此外,不少官员眼里只有足以促成官运亨通的政绩数据,而不是公共管理目标本身,有时甚至把政治统治目标抛诸脑后,给社会凭空制造许多矛盾。
  总体来说,政绩机制是指由政绩驱动的一种制度设计,核心内容是围绕政绩而设计的指标体系,它是整个政绩机制的运作前提。政绩指标体系作为一种衡量能力和忠诚度的标准,对政府官员的公共行动有根本性的影响。制度本身与人性(个人算计)之间存在着不可忽视的逻辑关联,从而催生出不同的官员行动类型,反映着不同的政绩行为现象。政绩驱动失灵不仅指政绩驱动在客观机理上的运作失灵,也指主观上政治服从的不彻底。客观上的运作机理问题体现为规则制度的设计缺陷,主观上的政治服从则与政绩机制中的行动个体密切关联。
  二、政绩机制失灵困境的成因分析
  政绩问题是地方政府公共事务中的核心问题之一。“晋升锦标赛”(政绩驱动)模式下的地方政策不仅牵涉当地的公共利益,而且与地方上制定公共政策的官员有千丝万缕的联系。政绩只是分析地方官员行为逻辑的中性概念,当然不能把官员追求政绩的一切行为武断地看成政绩工程。
  政绩产生的逻辑在于政府官僚系统中存在着上级对下级的考核。在这种情形下,上级须鞭策下级齐心协力才能产生政绩,下级也须按照上级的心意去做才能在机关里安身立命。从本质上来看,官员追究政绩的重要目标之一就在于获得政绩,他们希望通过“看得见”的实际行动,向自己的上级释放这样的信号:自己年富力强,能“独当一面”“敢作敢为”“积极进取”。官员以这样的方式向上级展示自己的个人能力来获得上级的关注与赏识,从而实现职务升迁。
  从现实来看,政绩机制运作的主要影响因素是官员施政能力和个人利益算计:一方面,官员的施政能力越强,越容易受到政绩驱动的激励影响。在此种情况下,官员更愿意担责办事。当然,官员施政能力的资质在一定程度上是影响官员将政绩追求付诸行动的局部性和间接性因素。另一方面,围绕着政绩当中的利益,如官位、声誉等,人们会算计个人利益(职务升迁、荣誉获得)。官员的个人利益需求将比他们的施政能力更能对政绩驱动产生直接性影响与作用。总之,政绩驱动须与官员的个人利益算计及施政能力形成制度上的互动,才能促使政绩机制运转起来。
  政绩驱动失灵在本质上受官员个人的政治能力素质、官员自利算计与制度设计之间的影响。倘若政绩驱动完全满足个人利益预期,且社会评价也不会有损于个人利益,政绩驱动就是有效的,反之是失灵的。倘若政绩驱动不满足于个人利益预期,但社会评价对个人利益的补偿可以弥补个人利益损失,至少从心理上是,那么政绩驱动也是有效的,反之就是失灵的。
  政绩驱动下的行动个体包括“明星官员”、腐败官员、庸懒官员,所造成的客体产物则有政绩工程、腐败行为,这在本质上是政绩机制失灵困境的表现。
  政绩驱动下的“明星官员”以所谓的铁腕手段去推动政绩实现。
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