程序思维：领导干部树立法治思维的第一要义

　　四、程序违法思维

　　程序违法是指国家机关及其工作人员的职权行为在形式或步骤上违反程序法规则。它表现为职权行为欠缺必要的法定形式或步骤，或不符合法定方式或步骤。程序违法既可以是作为违法，也可以是不作为违法；既可以是方式违法，也可以是步骤违法。方式违法主要包括职权行为未按法定方式进行、法定方式运行时有缺陷。步骤违法则主要表现为法定步骤省略、法定步骤颠倒、不遵守时限。

　　领导干部树立程序违法思维，就是要明确：违反实体法是违法，违反程序法也是违法，同样都要承受法律的不利后果。程序违法情形轻微的，违法主体应当依职权或者依申请自行纠正、补正。程序违法情形严重的，会导致行为不成立、宣告无效或者撤销的不利后果。必要时，还要依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。

　　五、程序控权思维

　　权力需要约束，不受约束的权力必然导致腐败。风险社会的到来和我国作为能动性国家的特质，都决定了单单依靠实体控权——仅仅依靠立法划定政府权力的范围、限度和责任的方式来实现对权力的控制，已难合时宜。因此，在坚持实体控权的同时，进一步关注行政权力的运行方式与行政过程中的法定程序，实现程序控权成为必由之路。此外，从政治控制——“上级政府如何确保下级政府同上级政府保持一致、实现上级政府目标任务”的角度出发，仅仅依靠传统的上对下的明察暗访、干部任免以及信访、媒体监督、考核排名等手段监控和规制下级权力运行已越来越困难，激活和健全行政程序、司法（审查）程序、人大常委会监督程序这三种虽然规则繁杂但程序公正的机制，重视程序控权，应当成为高层重要的政策选项。

　　程序控权思维，就是通过建立和激活科学完善的行政程序、司法程序、监督程序等法律程序来治官治权的思维。其中，首要的就是行政程序。虽然我国还没有《行政程序法》，但《湖南省行政程序规定》已经典型地体现出程序控权思维（吴兢：《我国推进“程序控权”》，2008年4月23日《人民日报》）。如该《规定》第146条明确要求：“县级以上人民政府及其工作部门制定的规范性文件未在政府公报、指定的政府网站上公布的，不得作为实施行政管理的依据，对公民、法人或者其他组织没有约束力。”第51条规定：“规范性文件有效期为5年。标注‘暂行’、‘试行’的，有效期为2年。有效期满的，规范性文件自动失效。制定机关应当在规范性文件有效期届满前6个月内进行评估，认为需要继续施行的，应当重新公布；需要修订的，按制定程序办理。”笔者认为，制定出台《行政程序法》应尽早列入全国人大议事日程。

　　六、程序合法性思维

　　近年来，一些地方政府发展经济、改善民生、造福一方的良善愿望，一再遭到担心环境污染的群众的阻挠和抗议。实践一再证明，试图绕过程序思维，主要依靠宣传、维稳的惯常思维和方式方法来寻求民众的理解和合作，在一个民众权利意识逐渐强大的时代