现代治理理念下组织应急管理的制度化推进思路／赵子丽

　　三是设计预警内容，生成适当的应急管理决策。一旦在严密推理和预测后，确定突发情况可能引起规模较大和危害较深且不易预测管控的影响，则需要组织及时发布危机预警，告知社会大众必要的防范和应对措施，避免恶劣影响迅速扩散。此时，潜在危险如何通报、防范措施如何实施、舆情危机如何防范都是重点，若无制度化规定事先进行规范，将很可能导致更大的社会恐慌。这需要从制度层面出发，预先设计危机预警的发布机制，以及可能诱发舆情讨论的应对机制，甚至是必要的安抚、维稳机制，借力制度条款对专业人员、管理人员、新闻媒介进行必要的责任划分和行为要求，确保危机预警的发布可产生相当警示效用却又不会因为恐慌而引致新的社会性危机。

　　四是划分突发情况应对中的地方责任，提升应急管理制度效用。危机情况应对的第一主体是突发事件产生的所属区域，突发事件的属地政府必须充分警觉迅速响应，及时深度判断，即便认为突发情况不足以上升为社会性危机的，也需果断采取措施来遏制事件发展和消散事件影响。这涉及对常规制度的调整以及特事特办的权衡与安排，此类“特事特办”的合理性也是应急管理制度体系要解决的问题之一。［2］因此，突发情形的处置，应给予地方政府资源使用和人事调配的必要权限，确保火线政策有出处、有参考。若能从制度层面精准划分地方治理机构的权限与责任，可有效提升危机应对的效率。

　　五是处理危情预警下的央地关系，完善应急管理制度架构。危机情形的应对处理很多时候都有别常理，不免会涉及对一般制度规则的调适甚至改变，这很可能会触发或增加火线政策实施者的担责风险。现实工作中，部分地方领导为免于行政问责，倾向于层层上报，这些可能会耽误治理时机。但如果完全自行做主又难以全面覆盖，毕竟从危情上报、源头调查、风险监测、专家分析、趋势报告、行政审批都需要时间，任何一个环节出现误判与遗漏，都会导致决策迟缓、预警不及时。如何从制度层面对有效作为下的无心之失、合理过失进行适度免责处理，如何清晰划分央地各自的责任，如何实现央地治理内容、权限范围的科学划分，就成为应急管理制度体系必须解决的具体问题。

　　

　　二、现代治理理念下应急管理的制度化路径

　　

　　当前，我国并不缺少应急管理的法律法规，既有总览性的《中华人民共和国突发事件应对法》，也有各领域的《中华人民共和国防震减灾法》《中华人民共和国消防法》《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国特种设备安全法》《中华人民共和国传染病防治法》等，但从危机治理效