美国的邻避运动及其治理之道／杨 芳 高汝敏

　　（三）后拉夫运河时代（20世纪80年代后）：集聚化的组织抗争

　　拉夫运河事件是1978年发生于美国纽约州的一起环境抗议代表性事件。拉夫运河是靠近尼亚加拉大瀑布的一条干涸废弃运河，1947年，一家化工制品公司买下了拉夫运河及运河两岸的土地，用来倾倒化工厂的废弃物。据报道，截至1952年，共有21000吨的有害废弃物被倾倒在拉夫运河的河道中。21000吨的化学废弃物给拉夫运河两岸的居民带来了巨大的安全隐患。更不幸的是，1957年政府在修建地下污水排放渠道的过程中，破坏了原来用于隔离垃圾填埋区的岩层，埋藏在运河河道中的有毒有害垃圾不断向四周转移扩散。

　　拉夫运河事件的主人公洛伊思•吉布斯是一名居住在此的家庭主妇，她怀疑自己孩子所患的免疫系统紊乱症、肝炎、哮喘等多种健康疾病与这些化学废弃物密切相关。于是，她与当地的居民共同掀起了引发全国关注的环境污染抗争运动并且最终迎来了政府的介入管制，卡特总统走访了化工废弃物填埋场，国会随后颁布了《超级基金法案》。

　　此前，公众对邻避污染设施的抗争是分散和无组织的，而在拉夫运河事件之后，环境权益维护行动变得广泛而活跃，环保维权组织如雨后春笋般出现。20世纪80年代，美国中产阶级和工人阶级间出现的环境维权草根团体数量成倍增长，包括公民危险点信息交流所、绿色和平组织等，这表明不同阶层的社会团体参与邻避设施选址的意愿和诉求越来越强烈。

　　二、美国邻避运动的成因

　　（一）邻避设施的负外部性

　　负外部性是指一个生产者的生产成本或产出部分或全部转移到另一个生产者身上的行为，亦即项目设施产生的成本和收益在空间上是分离的。有学者认为，引起邻避冲突的最主要原因是工程项目产生的成本仅仅覆盖辐射到的落址社区，但是产生的效益由社会共享。［2］在通常情况下，邻避设施在没有采取额外的补偿措施时，邻避项目和设施会给周边居民带来成本负担，例如健康成本、环境成本、安全风险和空间占用成本等，所以，负外部性在多数情况下会导致周边民众产生对设施建设与运营的不喜和抗拒心理。

　　（二）邻避设施选址黑箱决策

　　20世纪80年代以前，美国邻避项目选址大多采用“内部决策—公开宣布”的传统模式，戴维•伊斯顿在政治系统理论中将这种模式称为“黑箱决策”。这种自上而下的封闭决策模式将美国公众隔离在议程协商之外，阻碍了社区公众的利益诉求表达。斯洛维克的一项研究表明，与专家评估相比，公众具有高估风险的倾向，尤其是当其所能接触到的专业科学信息模糊不清或自相矛盾的时候。［3］决策过程的风险信息是公民风险感知的信息源，信息源被屏蔽可能最终会导致公民风险感知扩大化。在政策议题的形成阶段，信息公开共享是决策过程中至关重要的节点，是协商的前提条件，也是影响项目利益相关者执行意愿的关键因素。若在议题形成阶段选择暗箱操作、项目信息选择性公开，那么一旦到了决策的实施阶段，项目无法推行将带来更大的损失。邻避项目建设不单单是一个技术问题，它更是一个囊括价值、文化、政治等众多因素的社会问题。在许多由邻避项目造成的群体性事件中，设施或项目的实质风险多数没有增加，增加的往往是公众感知的风险，