从碎片化到整体性：重大突发公共卫生事件治理模式重塑／吴 雪

　　（二）治理机制碎片化：组织结构裂化

　　传统官僚体制的影响使重大突发公共卫生事件的政府组织设计中存在结构分散、功能分割、各自为政等弊端，忽视了区域、部门之间的合作与协商。这种碎片化的治理机制，使各部门在应对重大突发公共卫生事件时必须执行层级上报制度，导致跨界合作治理难度大。再加之缺乏常设性应急管理机构与专业直报工作者，在应对重大突发公共卫生事件时主要依赖各级政府现有的行政机构，抑或是由其他部门兼管应急管理工作，缺乏专业机构，而已有的卫生机构网络直报工作队伍还存在专业性不足等问题。因此，一旦重大突发公共卫生事件暴发，应急管理机构由于经验不足，就会大大降低事件治理的效率，甚至导致错过事件处置黄金时期。

　　（三）治理流程碎片化：治理重心偏误

　　重大突发公共卫生事件的产生和发展有其自身的生命周期，通常分为事前、事中和事后三个时期，相应地，重大突发公共卫生事件治理流程一般包括事前预警、事中处置和事后评估与修复三个阶段。重大突发公共卫生事件治理不是每一个单独环节的治理，三者缺一不可，是全流程治理过程。目前，我国重大突发公共卫生事件的治理流程多呈碎片化，对事前预警监测机制重视程度不够，更多地将事件治理过程视为应急管理过程，重事中的应急处理和事后的评估与完善，治理流程呈现明显的应急色彩，没有形成全过程的治理流程，这种根深蒂固的“重事后补救，轻事前预防”观念，大大增加了治理成本，而且会进一步强化不良的治理结构。

　　（四）治理主体碎片化：多元主体协调沟通不畅

　　重大突发公共卫生事件治理的系统性、复杂性与协同性，决定了仅依赖政府这一单一主体承担治理责任，要付出巨大的时间成本、社会成本以及试错成本。新中国成立到改革开放初期，鼠疫、麻疹、疟疾等重大突发公共卫生事件频频侵袭。在这些重大突发公共卫生事件面前，治理主要以单一的政府为主体，自上而下运行，重大突发公共卫生事件的防治责任几乎全部由政府承担。改革开放以后我们经历了非典、H1N1、H7N9以及现今的新冠肺炎等重大疫情，治理的主体逐渐向政府、群众、社会组织、企业、媒体等多元化发展，但是政府主体特色鲜明，与其他主体之间呈现出主从关系，没有形成有效的沟通与合作，依然是以自上而下的模式运行，这种方式显然已经不能适应新时代对重大突发公共卫生事件的治理。

　　（五）治理资源碎片化：资源