以“全周期管理”思维破解基层治理困局／刘 锋

　　二、当前基层社会治理中的若干困局及其表现

　　随着我国城市化的快速推进，基层社会治理尤其是城市治理面临着需求总量增加、服务覆盖面扩大、风险领域剧增、非传统安全愈加突出等问题，这对基层社会治理现代化提出了更高的标准和要求。基层社会治理是一项系统性工程，基层社会治理现代化水平受多方面因素的影响，是多种因素综合作用的结果。其中，思想认识不到位是影响社会治理现代化的重要因素，体制机制上“主体不明、隶属不顺，条块分割、多重管理，重管漏管、重建轻管”等现象影响了治理实效，治理方式方法的不当也影响了基层社会治理现代化水平的提升。此外，外部环境也是比较重要的影响因素。党组织、社会组织、企业等基层社会治理的每一个主体都不是生活在真空之中，其治理能力与水平受到体制、环境等各方面因素的影响和制约。因此，对当前基层社会治理中出现的各种治理困局，应高度重视，认真解决。

　　一是基层社会协同治理的不协调问题。作为跨界合作、多元共治的制度设计，协同治理旨在实现多方治理主体共建、共治、共享。推进社会治理现代化，就是要建构由政府、市场、社会等多方治理主体共同参与的高效、有序运行的治理体系。然而，在具体的基层社会治理实践中，政府与市场的力量较为强大，而社会的力量比较弱小，亟待培育。那么，在协同治理视域下，政府、市场与社会之间构建伙伴关系的这一应然状态，囿于没有充分地给社会力量赋权增能，导致社会协同和公众参与的机会受限。因此，解决基层社会不同力量主体之间协同治理的不协调问题，关键是要发挥社会组织的重要作用。这就要求坚持以“包容性发展”为中心的发展策略，淡化传统的以管理为目的的行政秩序［2］；完善政府与各种社会组织的管理体系，在共商、合作、共建中购买公共服务，构建科学的评估监督体系，大力“推进社会组织‘接得住’的能力建设，培育社区社会组织品牌，秉持共建共治共享理念”［3］，根据强化需求导向来定项目，通过精准化的项目来带组织、促服务。

　　二是基层社会系统治理的不衔接问题。系统治理注重基层社会治理的系统性和整体性，要求相关治理要素和环节按照统一的标准与规则运行。在具体的基层社会治理实践中，一些地方遇到治理危机时，无法统筹协调好力量动员、资源调配、应急处置和监督反馈等社会治理的完整链条，特别是针对城市现代化治理问题，一些地方部门无法根据实际情况的演变和条件的突变来调整应对策略，往往出现“头疼医头、脚疼医脚”等治理困境。对此，应把城市的健康发展与运行当作一个完整的链条，树立“全周期管理”意识，从全周期的总体角度来设计与建构基层社会治理体系，努力探索城市现代化治理新路子。

　　三是基层社会源头治理的无序化问题。源头治理强调要充分考虑不同行业、领域和单位之间的差异，坚持层次性、差异化原则，基层社会治理的风险预判、过程管控、结果反馈与调适等整个过程必须在精准施策的助推下有序运行。一些地方在社会治理实践中所采取的相关措施类别混乱、层次不分甚至一刀切的现象，既无法把治理中出现的问题扼杀在萌芽状态，不能全面评估治理过