乡村振兴中的“政经分开”改革与乡村社会治理创新／李晓鹏

　　户籍条件对新农民充分有效地行使公民基本权利的限制，实质上反映了当前以村民自治为主体架构的乡村社会治理体制，已经无法容纳乡村振兴战略的充分、有效实施所需要的开放平等、双向流动、共同参与的社会主义新农村而对乡村社会治理所提出的要求了。这种将与户籍村民同样在为农业农村的现代化发展做着贡献的外来人员因为户籍不在当地而被排斥在基层民主自治机制之外的制度设置，是不能保障非户籍新农民的合法权益、有效反映新农民的意愿诉求的，由此必然会阻碍资源、人才等的城乡双向流动的顺利进行，并最终成为乡村振兴战略的充分、有效实施的关键性障碍。因此，对以村民自治为主体机制的现行乡村社会治理体制进行改革，以适应开放多元、双向流动、平等包容的中国特色社会主义新农村的需要，对于农业农村全面现代化与乡村振兴战略的有效实施至关重要。

　　二、“政经分开”改革是乡村社会治理创新的重点工作

　　当前构建共建共治共享的乡村社会治理体制的关键性制度障碍，就是作为农村基层民主自治核心载体的村民自治制度对于公民基本权利有效行使的户籍要求。这使得虽然在农村工作生活并为农业农村现代化做出贡献却户籍不在当地的新农民难以通过行使民主权利平等地参与村庄公共事务的管理，从而无法形成公平、开放的乡村社会治理体制。在现行村民自治制度中允许非户籍的新农民参与村庄公共事务的管理甚至行使选举权与被选举权，也会引发户籍村民对于新农民可能产生的外来户分利的担忧，从而促使户籍村民对允许非本地户籍的新农民平等参与村庄公共事务、行使公民基本权利的抵制。可见，无法形成共建共治共享的乡村社会治理体制的根本的制度性障碍，就在于“户籍—权利—福利”一体性捆绑，即仅有户籍村民才能行使村民自治权利，并通过“村民自治”分配村庄集体福利。因此，户籍村民对于非户籍新农民排斥的核心在于担心新农民平等参与村民自治会稀释村庄集体资产的收益和福利。所以，构建共建共治共享的乡村社会治理体制的关键在于解除“户籍—权利—福利”的一体性捆绑，尤其是将户籍资格与权利行使两者分开，而这种分开的实施路径就是“政经分开”改革。

　　所谓“政经分开”，就是改变当前农村“政经合一”的民主自治模式，通过改革将经济职能从作为农村基层群众自治组织的村民委员会剥离，使村民委员会专注于村庄公共事务管理、公共服务供给与公共问题化解，从而让村民委员会回归民主自治与公共服务职能。而经济职能（农村集体资产的经营管理与收益分配）则由户籍村民通过成立专门的经济合作组织，专项负责农村集体资产及其收益的支配。由于村民委员会拥有对农村集体资产及其收益的管理和支