新中国成立以来我国协商民主的历史嬗变／刘东杰

　　三、从权力协商到权利协商：协商民主主体间平等化成为现实

　　尽管自治是民主实质精神与价值得以实现的最佳途径，但除了古雅典实现了“大家轮流做统治者和被统治者”［4］，任何其他的政权都是统治者与被统治者相分离的。无论是莫斯卡还是帕累托，抑或是米歇尔斯，他们都从政治事实与政治规范层面论证了政治权力只会由少数政治精英执掌。在他们的时代，这一现象被称作“寡头统治铁律”。在当前政治民主语境下，这种现象被称作“精英治理定律”则更为妥帖。因为，在发展成为主流价值的国际背景下，民族国家对于政治统治问题的关注日益让位于对复杂社会的有效治理，这便对精英阶层提出了更高的治理能力而非统治强力要求。另外，当前的政治精英多半是经由合法的选举程序，或者通过理性的“技术选拔”程序而产生的。因此，人们在最终通过“决定谁来治理，并允许这些假定为专家的政治家去决定执行何种政策”［5］，进而实现对政治最终控制的同时，也将更多的社会问题交由“逐渐变成政治精英与技术精英相结合”［6］的精英阶层去实施专业化治理。正如米歇尔斯等人所洞见的，政治权力最终只会由少数寡头享有和使用。在代议制民主下，一国的治理权力也因无法破除少数人定律而必定要由少数精英来行使，即便这种行使治理权力的权利是经由人民合法“委托”的。因此，我们可以讲，享有权利的虽然是多数，但行使权力的永远是少数。这也是现实中政治权力与政治权利的重要区别之一，也是公民通常作为政治权利主体而与同是公民的政治权力主体相互分离的重要原因。

　　协商民主在我国甫一出现，便具有了精英主义的特质，协商的合法性动能都来自正式的政治权力。在发展过程中，无论是最终将协商民主嵌入政治协商会议的政治议程，还是确立了协商民主广泛多层的制度发展方向，从而将协商民主纳入政党议程、政府议程、人大议程抑或是团体议程，我们都无可辩驳地承认，协商民主更多的是在权力层面上进行制度化的运作，而缺乏权利扩展的制度化平台和适当的运作。当前，随着协商民主从政治领域逐渐扩展到社会公共领域，人民大众能够参与其中的机会越来越多，协商民主的政治色彩出现了淡化趋势，其主体也出现了多元化特征。随着大众协商与社会协商的到来，我国的协商民主将会更多地建基于公民政治权利之上。随着协商民主观念与制度建构的不断扩展，以及公民权利平等意识的不断增强，“通过自由而平等的公民的讨论进行决策的观念正在复苏”［7］。这一切都在促进协商民主从权力协商向权利协商嬗变。

　　四、从咨询协商到决策协商：协商民主决策功能进一步增强

　　长期以来，政治协商会议作为制度化的协商平台提供的是一个协商的场域，而不是决策的载体。［8］在现实中，政治协商主要表现为就需要关注的问题广泛征求意见。因此，我们可以说，这种协商是一种政治或政策咨询性协商，并不参与决策过程。也就是说，政治协商的最终结果更多的是意见或建议，还没有进入真正的国家政治决策程序。这种现象在2005年后得到改观。2005年、2006年、2015年，中央先后出台