新时代基层政府信任的制度化建构路径／郭少华

　　二、基层政府信任制度化建设的障碍

　　（一）熟人社会影响正式制度的有效运作

　　广大农村地区仍然是传统的熟人社会，在处理事务过程中，情感因素占据重要的地位。人情、关系、面子是传统熟人社区交往的规则，由于地域的局限性，乡里邻里之间抬头不见低头见，关系错综复杂。虽然这些交往规则不符合现代社会交往的法则，但政府在与公众互动的过程中，仍不能脱离农村的现实去处理很多问题。政府相关职能的实现，离不开乡绅、能人、传统权威等本土资源，合法的手段借助于本土资源，才能有效构建政府信任。这种信任的建构，按照图海纳的理解是“由合法机关编制和保护的各种规范被削弱或被取消，更简单地说就是对各种制度操作的行为的规范性的判断被取消”［2］。这种非正式交往方式已经融入基层政权的行使过程中，制度世界呈现出一种生活化的现象。从积极角度来说，这对基层政府施政提供了可利用的资源，对解决疑难问题有促进作用；从消极的角度看，这也导致了机会主义的盛行和基层腐败的产生，对制度的运行产生不良影响，影响资源的正确配置。

　　（二）群众参与性不足导致政府信任的弱化

　　在基层政权长期的运行过程中，乡镇是行政权力行使的主导力量，普通民众长期被排斥在外。基层群众虽然人数众多，但缺乏把普通群众组织起来的社会组织，民众属于散兵游勇，缺乏与政府有效对话的能力。同时，群众在思考问题时，更多的是基于眼前的利益或者是个体的利益。基层群众掌握的对政府信任的资源比较有限，基层社会组织的弱小、大量群众受教育文化程度较低，在纵向和横向的比较中，增加了群众的无力感和相对被剥夺感。基层的这种现实状态，决定了即使部分群众有参与决策的机会和空间，但参与的程度、方式、质量和有效性也值得考量。由于长期缺乏政治参与，群众对政府信任制度化建设持怀疑态度，要想构筑牢固的信任关系，需要切实提高群众的参与度。

　　（三）权力不当行使导致不信任的恶性循环

　　近年来基层群体性事件的不断发生，民众和政府之间出现了一定程度上的关系紧张，仇官或官民对立成为了影响基层稳定的重要因素。“对公权力信任感的缺失是造成大规模群体性社会事件的重要诱因。”［3］在处理一些比较棘手的问题时，基层政府有时候采取强制手段来保障上级任务的完成。从本质上来讲，强制是权力的最明显特征之一。虽然强制在一定程度上确保了群众的妥协和政府目标的实现，但这种带有威胁性的权力对群众构建对政府的信任来说是具有负面效应的。政府采取强制的次数越多，群众对政府的信任就会越脆弱