基层扶贫中形式主义的产生机理及其纠治/戴晋媛

　　二、基层扶贫形式主义行为的产生机理

　　基层扶贫中的形式主义行为，不仅是压力型体制下基层干部的策略选择，还是基层干部攻坚能力不足的外在表现，也是贫困群体主体权利缺失的内在缺陷。

　　1.压力型体制下基层干部的策略选择。《国务院关于印发“十三五”脱贫攻坚规划的通知》明确提出了到2020年要实现的脱贫目标：现行标准下农村贫困人口实现脱贫，建档立卡贫困村有序摘帽，贫困县全部摘帽。从目前的贫困现状和发展环境来看，实现这一目标可谓时间紧迫、任务艰巨。学者杨雪冬曾提出压力型体制具有三要素结构：量化任务分解机制，各部门共同参与的问题解决机制，以否决方式为核心的多层次评价体系。［4］为了打赢脱贫攻坚战，在中央统筹、省总负责、市县抓落实的压力型运转体制下，上级部门总是按照自己的意愿确定下级工作目标，将高强度的任务指标层层下压，并运用多种行政评价工具进行监督考核，基层干部在资源匮乏和权责不对等的情况下承担着超常规任务，自然就会选择相对容易的资源分配政策和形式完成帮扶工作。另外，在行政问责不断强化的背景下，基层干部扶贫工作面临着巨大的监督考核压力，如不同层次专项督查组定期不定期开展的督查、通报，将脱贫攻坚纳入地方年度考核并实行“一票否决”等，逐渐导致基层干部疲于应对、工作失焦，加上目前对扶贫工作的考核多采用数量化指标，只看结果而不注重过程，基层干部的实际工作努力程度往往被忽视，因而做出短期效益和表面工作的策略选择。

　　2.基层干部攻坚能力不足的外在表现。精准扶贫政策的实施面临两大难题：一是如何精准识别目标对象，二是如何处理好资源分配和利益均衡。随着精准扶贫工作的深入推进，来自国家、社会的各种扶贫资源大量向贫困地区集聚，必须对扶贫资源的整合使用与扶贫项目的选择安排工作进行统一把握，这时基层干部就会陷入资源聚集带来的“整合之困”、项目落地带来的“选择之困”。同时，当前的农村空心化现象比较普遍，大量青年劳动力外流，村“两委”实际上也存在一定的弱化趋势，低组织化的乡村无力承接自上而下的扶贫资源，贫困村又大都处于偏僻闭塞地区，很难有产业项目在此扎根，发展乡村经济动力不足。在此情况之下，精准扶贫、精准脱贫基础工作就面临着基层干部攻坚能力不足的挑战，其外在表现有两种：第一，基层干部不能深入思考如何让贫困群体脱贫致富，自身没有扶贫思路；第二，基层干部不愿承担风险，缺乏真抓实干的勇气和精神。

　　3.贫困群体主体权利缺失的内在缺陷。精准扶贫政策的初衷是提升贫困群体的内生发展意识和发展能力，但从实际情况来看，政策实践大都是在基层干部意志主导下进行的，并没有把贫困群体作为主动的参与者，而往往是当作