政策异化视角下脱贫攻坚中的形式主义困境及治理/李智永

　　总之，脱贫攻坚中的形式主义可以看作政策异化的结果，但这些政策异化表现出的一些新的特征需要注意：一是政府层层加压导致政策客观地产生异化；二是下层的政策设计未考虑总体政策目标导致的政策异化；三是在上级压力下，下级政府被迫主动异化政策。这三种政策异化是目前政策异化研究领域很少被注意到的问题，对于研究政策异化过程的“黑箱”有很重要的意义。

　　二、治理脱贫攻坚形式主义的建议

　　政策异化的治理并没有固定的模式，对政策异化的原因从不同的角度分析，针对不同的具体事例分析，得出的结论往往大相径庭，治理的思路也存在很大差异。仅就本文的主题——脱贫攻坚中的形式主义而言，治理的思路可以从以下四个方面着手。

　　（一）省市两级政府和有关领导部门要加强沟通协调，提高政策和行动的协调性和统一性

　　完全禁止市级政府的检查督导是不合理也是不可能的。首先，任何一个层级的政府都面临着脱贫考核的压力，必然要关心脱贫工作的进展情况，因为这关系到主要领导干部的政绩，容不得半点马虎。在这种情况下，即使政府出台政令禁止他们随意检查督导，他们也会想其他办法应对。其次，省一级的检查考核毕竟有限，很难真正起到督导的作用，而县级政府工作人员和基层的关系盘根错节，也很难有效监督，所以市一级的检查督导仍然是有必要的。为避免前文所说的层层检查造成的形式主义，关键在于改革检查督导的方式。例如，市级检查督导全部实行不定时暗访，事先不打招呼，直接进村，这样可以有效降低基层负担；省级检查时要抽调市级人员参加，以便市级了解上级意图和基层实际；市级检查标准和内容也要和省级的相统一，以免基层政府无所适从。

　　（二）改进过程控制方式，根据扶贫的客观发展阶段对帮扶人员设置不同的考核管理制度

　　一般来说，扶贫工作可以分为四个阶段——了解阶段、制定帮扶措施阶段、措施实施阶段和脱贫巩固阶段。在不同的阶段，帮扶人员的扶贫工作有不同的重点，相应的管理制度的设计也应该有不同的侧重点，而不能只是针对帮扶人员是否在岗进行检查考核。在刚进入扶贫点阶段，帮扶人员的工作重点主要是先了解所在村和贫困户的具体情况，分析贫困户的致贫原因和地方经济落后的瓶颈所在。在这一阶段，对帮扶人员的管理和考核应该侧重于其是否真正沉入基层工作，是否真正了解贫困户和贫困村的情况，这时用严格打卡的方式进行考核是必要的，同时也可以对其进行随机抽查，看其是否真正掌握了贫困户（村）的情况。在第二阶段，检查考核的重点则应该落实到帮扶措施的制定情况上，即看其是不是有具体的帮扶措施、措施是否符合实际情况、是否具有可操作性等方面，而对人员在岗情况的考核可以适当放松。在第三阶段，应该主要针对措施的落实情况进行检查考核，即帮