政策异化视角下脱贫攻坚中的形式主义困境及治理/李智永

　　（二）过程控制简单粗暴形成的政策异化和形式主义

　　过程控制是组织控制的一种基本形式，但在当前的行政管理过程中，过程控制却经常被用于使行政过程的结果尽量能够指向某种特定的结果，或者避免最坏结果的出现。换句话说，就是在结果和过程并不是完全确定的情况下，过程控制也经常被使用，这样当过程控制的手段不能达到目标，甚至妨碍目标的实现时，这些手段就变成了形式主义。

　　地方政府采取这种低效的过程控制方式，一方面是无奈的选择，另一方面是为了避免最坏结果的出现。首先，最基层的扶贫工作具体情况千差万别，农户贫困的原因各种各样，帮扶的力量多种多样，脱贫的路径和方式也各有不同，有的是政策保底性脱贫，有的是对口扶贫单位的项目支撑脱贫，有的是县级政府的统筹安排脱贫，有的是帮扶人员的帮助脱贫，更多的可能是多种政策叠加的效果，这样就很难分清楚农户脱贫的具体原因，因而对具体的帮扶人员无法进行有效的结果控制，只能进行过程控制。其次，从前期扶贫工作的经验看，一些扶贫干部不深入农村农户踏实工作，对上级要求敷衍塞责、应付差事的情况时有发生，而这些情况不仅严重损害脱贫攻坚的最终成效，并且一旦被上级发现，就会对直接领导造成非常不利的影响，因此，需要通过一定的过程控制手段来防止这种最坏结果的出现，而且制度设计越完善越不容易被钻空子。

　　但在过程控制中，如果制度设计不合理，就会使得为避免工作中的形式主义而采取的措施逼得工作走向另一个极端的形式主义。例如，扶贫干部被“打卡”拴住，其本意是严防驻村干部不深入农村农户，但要求其一个月内必须有20天以上吃住在村，则属于简单粗暴、不经推敲的制度设计。这种政策设计把驻村干部牢牢拴在农村，使其没有充足的时间接触外部世界，也就不能引入外部资源帮助当地脱贫。这种制度安排在设计之初就埋下了政策异化的祸根。

　　（三）脱贫责任和脱贫能力不平衡造成的政策异化和形式主义

　　脱贫责任和脱贫能力不平衡主要表现在两个方面：一个是乡镇政府在管理驻村工作队、帮扶责任人时出现的权责不平衡，另一个是基层政府和帮扶人员在发展地方经济、帮扶贫困户时出现的责任和能力的不平衡。对于前者来说，驻村工作队和帮扶责任人一般是上级政府部门下派到基层的工作人员，有的还是重要单位的领导，碍于面子或为以后考虑，基层政府很难有效管理他们，甚至有些重要部门的领导会把自己的帮扶责任转嫁给基层政府，从而导致管理制度不能发挥作用，沦为一纸形式。对于后者来说，乡镇政府、村“两委”和各扶贫工作队、帮扶责任人是主要的扶贫政策的执行者和具体农户脱贫责任的承担者，无论是检查督导、考核评估还是完成上级布置的任务，最终的责任大部分落到了乡镇政府和帮扶人员的头上。同时，他们也是最了解贫困户具体情况、地方实际和脱贫难点的人群，也是帮扶贫困户脱贫最需要倚重的人群。但是相对来说，这些基层政府和帮扶人员在招商引资、发展扶贫产业、给予优惠政策等方面的行政能力并不能