地方政府绩效评估改革的动力传导机制研究/周书楠

　　在“生态绩效”未提出之前，经济指标在领导干部晋升和考核中占据绝对主导地位。为此，基于“经济人”假设，地方政府官员为实现晋升目标而展开相互竞争，在提升地方经济发展水平的同时，绩效管理异化现象也相应产生，环境污染和生态破坏就是明显的表现。在中国行政管理体制背景下，向上负责的干部制度使得上级领导对下级政府官员的晋升起着决定性作用。上级领导评判地方官员的标准就是其政绩，而出于公开、客观的考虑，经济指标所体现的官员政绩具有很强的代表性。在这种情况下，地方政府官员为赢得上级领导认同，开始想方设法地保持本地区经济的高增长。地方政府的经济发展水平提升了，上级领导的政绩会被更高层的领导者认可，这种层层上传的政绩观念使得地方政府绩效评估改革存在巨大障碍。这种官员晋升机制与压力型体制存在交互关系，压力型体制是这种官员晋升机制存在的基础，而这种晋升机制又强化了压力型体制。以责任制为基础的绩效管理使地方政府官员被动地参与到目标制定与实施过程中，而以晋升为导向的绩效管理则使地方政府官员主动采取迎合那些与地区实际不相符的绩效目标的“利己行为”。［4］具体体现为以下几点：首先，只关注短期绩效、眼前利益，绩效目标设定盲目加码，不重视地区长远利益和可持续发展。其次，为实现与地区实际不符的绩效目标，地方政府官员非常重视经济投入与产出比，因此，在制定绩效评估指标体系时引入了大量的经济指标，而忽略了社会、生态等指标，也就是只关注上级领导的满意度，对本地区居民的生活水平、幸福感、满意度等并不重视。

　　（三）上下级政府之间的利益合谋关系，导致绩效评估的组织性欺骗

　　对绩效评估过程中上下级政府之间的博弈进行分析可知，上级政府对下级政府存在着两种策略选择：一是对下级政府实行严格的绩效评估，保障地区经济稳定发展；二是与下级政府合谋，促进自身利益增长。经过实证研究发现，采取第二种策略的现象是非常普遍的。［5］也就是说，地方上下级政府之间不仅仅是单纯的问责关系，还存在着深层次的利益共谋关系。共谋是指下级政府与其上级政府之间采取相互配合的方式，共同谋求自身利益增长的行为，即下级政府应用各种策略应对上级政府的法令和监督，而上级政府对下级政府的行为采取“选择性”管理。共谋行为违反了法律政策的明文规定，是对更高层政府的欺骗。它不是某个官员或机构的个体行为，而是在权力机构之下，在政府部门权威辅助之下，公开运作的一种违规行为。地方上下级政府之间的法定关系是监督与指导关系，共谋关系明显与之相悖。但是在绩效评估的压力之下，在地方政府完成绩效任务与目标能力不足的情况下，这种行为又可被视为理性选择。对于下级地方政府数据造假、任务置换等行为，上级政府并不一定会进行苛责，而地方政府绩效精确性测量的操作难度较大，经济、社会、文化等业绩不像企业利润那样能得到精确计算，这都加大了绩效评估结果造假的概率。

　　

　　三、地方政府绩效评估改革的良性动力传导机制构建路径

　　

　　（一）构建良性外部动力传导机制

　　构建和完善外部动力传导机制的关键是构建地方政府与民众之间的沟通、回应关系，促进动力传导的平衡性