地方政府绩效评估改革的动力传导机制研究/周书楠

　　在中国，行政体制的特点是压力型。“压力型”这一概念最早用于对20世纪90年代县乡关系的描述上，但是它的解释性却普遍适用于对中国各级政府之间关系的描述。虽然中央政府多次强调简政放权，增加地方政府的权力，但是这种压力型体制并未得到实质性突破。随着中央新一轮政策和战略目标的实施，这种体制反而有加强的趋势。在压力型体制下，地方政府的压力来自两个方面：一是中央政府和上级政府，二是地方民众。但地方政府往往将更多的精力用于应对上级政府，淡薄的服务意识使得地方民众的利益诉求得不到有效满足。地方政府的主要任务是完成上级分派的任务、工作指标以及流程修补等，这虽然也能在一定程度上促进地方发展，但从长远来看是不能够真正做到为人民服务的。

　　基于此，中国地方政府绩效评估改革的外部动力传导机制主要呈现出以下特点。首先，动力传导路径不畅。根据中国地方政府与民众关系的现状，民众在地方政策制定与实施上的参与度很低，对政府和领导干部业绩评价的话语权不足，缺乏民众向地方政府问责的有效机制。因此，民众压力在向地方政府传输的过程中受到阻碍，不能将压力转变为绩效评估改革的动力。其次，动力传导不均衡，表现为各级地方政府的外部压力受力不均衡。民众压力水平方向传导不畅，在得不到缓解与疏导的情况下，压力开始向上传导，造成大量违规越级上访事件发生，引发群体性事件，威胁社会稳定。从根本上说，群体性事件的发生是民众与地方政府博弈的理性策略选择，是以一种非常规的手段引起上级政府和地方政府对自身诉求的关注，因此，“他们想把事情闹大，获得一般民众的心理支持、获得媒体的支持，只有这样，才能引起高层领导的重视，因为在中国背景下这是解决问题最有效的途径”［3］。绩效评估改革外部动力传导不均衡的结果是形成恶性循环机制，即中央政府集中受力，而中央政府又通过压力型体制将问题“下放”到地方政府，临时性的解决措施与绩效管理的科学性要求存在很大差距，甚至引发新的问题。

　　

　　二、地方政府绩效评估改革内部动力传导机制异化

　　

　　绩效评估的一般环节包括制定评估目标、构建指标体系、实施绩效评估、评估结果反馈等，每一个环节之间的联系都是非常紧密的，如果某一环节出现问题，那么绩效评估的总体效果就会大打折扣，甚至会影响到地方政府绩效管理本身。现阶段，地方政府绩效评估改革的内部动力传导机制存在异化现象，主要表现在以下几个方面。

　　（一）在“目标责任制”管理模式下，绩效管理、绩效评估目标超出地方政府能力

　　为避免地方发展偏离中央战略目标，保障中央政策的贯彻实施，一直以来，中国实施的是“目标责任制”管理模式，其运行的基本形式是中央政府统一制定发展战略目标，之后向地方政府层层分解。这样地方政府发展就带有很强的“责任”与“任务”性质，虽然能够在总体上保障地方政府发展的正确方向，但是地方政府与中央政府之间缺乏沟通，在战略目标设定与目标分解之间存在偏差，从而导致一系列问题的产生。随着政治改革进程的推进，这种情况得到了一定程度的缓解，但是“目标责任制”在政府绩效管理中仍处于中心地位。

　　（二）经济导向的晋升