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2017年10月中期

我国政策共识构建与共识模式研究/徐久娟 邓志锋

来源:领导科学网,领导科学杂志社唯一网站 作者:徐久娟 邓志锋 日期:2017-12-05 16:40:48
究政策共识首先应明确公共政策的本质是什么,为何政策共识在当前我国政策过程中如此备受关注与追求?公共政策作为“权威性价值分配”,其本质是对社会利益的权威性配置。政府作为公共政策主体掌握着社会资源的分配权力,协调社会各群体之间的利益则需要在各利益相关者之间寻求政策共识。共识并非完全一致,而是意味着更多数的支持与赞成。萨托利在《民主新论》一书中认为:共识即“异见的共识”,“一切民主制度的基础和本质”是“受讨论的统治”[1]。有学者将其概括为三层内涵:其一,共识可以被视为一种政治运作方法,是通过妥协寻求相互冲突的利益之间的相互协调。其二,共识是政治系统内已有的和谐状态的一种现实运用,因此,共识可以被视为在一个社会中由于共同价值和信仰体系而形成的一致意见,具体来说,共识是针对具体公共政策的一致意见。其三,共识是互相冲突的利益群体间讨价还价导致的平衡。[2]
  政策科学作为政治学、公共管理学与社会学的交叉领域,是政治和社会的产物。政策系统包括政策环境、政策主体和政策客体,其中任一子系统都会对政策共识的构建产生影响。政策系统的三个子系统在共识构建中起到基础性的影响,而共识构建过程中采取的方式则起到调节性的影响,各影响因素地位及关系如图1所示。
  (一)基础影响因素:政策环境、政策客体、政策主体
  首先,政策环境包括一般环境和具体环境或工作环境。一般环境是指政治法律、社会文化、经济地理等稳定的宏观背景,它主要反映政策过程的既定的稳定的状态或趋势。而能够近距离直接与政策过程发生相互作用的是较为具体的因素即具体环境,它是对作为宏观框架的一般环境的具体化,不同领域的公共政策对于各种环境因素的敏感程度不同,因此,环境因素是一个基础且复杂的影响变量。我国现阶段政策出台主要是各政府机构之间的博弈与谈判,政治制度是政策参与主体协商的舞台,是制约政策主体行为的外在制度规范,而政府组织结构决定了政策过程中参与主体谈判协商的格局。因此,政府组织结构是影响政策过程的重要变量,政府机构之间的职能分工关系直接影响政策共识构建的成败。此外,政治参与制度与利益均衡机制也是构建政策共识的重要环境影响变量,政治参与制度完善、参与渠道畅通,民众能够通过制度化的方式表达民意,某种程度上能够减少摩擦并起到稳定器的作用。当前利益群体分化是事实,在多元的利益群体之间构建一种合理的利益分配与协调机制是构建政策共识的必要条件。
  其次,政策客体是指某项公共政策发挥作用时所指向的对象,包括政策目标群体以及所要解决的政策问题。由于不同政策发生作用的范围不同,因而其调节目标群体以及社会问题的范围也不同。目标群体对政策共识构建的影响主要表现在群体的规模、组织程度、结构的稳定程度、对政策的支持与满意程度等。[3]目标群体系统内部利益的分化往往导致群体的分化,意见分化程度越高越不利于政策共识的达成。其中,规模越大、组织性越高、凝聚力越强、结构越稳定的子群体,对政策的制约能力越强,推动政策向有利于其方向发展的能力就越强。政策问题是政策客体的又一重要内容,它是公共政策所致力于解决的社会问题,公共政策致力于解决的社会问题越复杂,价值目标及决策方案越多
[1][2][3][4][5]