后工业社会行政文化重构的驱动因素及其实现路径/廖丽丽

　　（二）从人治行政走向法治行政

　　中国经历了漫长的前工业社会发展时期，行政文化中人治色彩源远流长。孔子认为：“为政在人，其人存，则其政举，其人亡，则其政息。”孟子曰：“君仁，莫不仁；君义，莫不义；君正，莫不正；一正君而国定矣。”先贤的论述中无不强调的是人治。中国传统行政文化倡导天赋王权，真正的圣君是王夫之所谓的“天人合一”的大德之人，拥有绝对的行政权威，民众无条件服从。主张君权至上，君主的权力可覆盖公众生活的所有领域，君主拥有立法、司法、行政和军事等大权，并对公众和行政官员拥有生杀大权。人治的特征是行政权力至上，统治者支配着国家行政权力，并制定和执行法律，它的后果是使法律与公众二元分离，法律不能反映公众的基本诉求，不能反映公众的意志。公众不是自愿和自觉地遵守法律，而是迫于行政权力，不得不服从法律。行政权力支配法律，行政权力者就可以运用法律侵犯公众的基本权利。

　　从人治行政到法治行政是人类社会发展的必然趋势，也是后工业社会发展的题中应有之义。这就要求根除前工业社会的人治行政思想，实现行政文化的法治化，把法律作为社会生活的至高标准，使法律在规范政府、社会和公众行为时具有绝对权威。根除人治行政思想、弘扬法治权威，将法律作为国家治理的根本，应该从以下几个方面来做：一是要树立法律至上的思想。法律是否具有绝对权威是区分法治行政和人治行政最根本的标志，凡法律权威屈从于行政官员意志的都是人治行政，凡法律权威高于行政官员意志的就是法治行政。法治行政要求公众服从法律，否定一切形式的行政特权，要求任何人不得凌驾于法律之上。二是要强化对行政权力的约束意识。法律的一个重要功能就是限制和约束行政权力，使政府在法律规定的范围内开展工作，树立“法无授权不可为”的思想。法治行政要求严格规范和约束政府行政权力，有效控制行政权力的扩张。三是要树立保障公众权利的意识。保障公众的各项基本权利是法治行政思维的价值前提，它的隐含之意是宪法和法律可以修改，但不能侵犯公众的基本权利，法律必须反映社会成员中多数人的利益，消除行政权力至上的思维和对行政权力的高度依附性。

　　（三）从管制行政走向服务行政

　　有学者从行政范式转化的角度将行政文化的发展划分为统治型行政文化、管制型行政文化和服务型行政文化［5］。统治型行政文化对应于前工业社会发展阶段，管制型行政文化对应于工业社会发展阶段。后工业社会是从产品生产型经济转变为服务型经济，行政文化必然也将走向服务型行政文化。管制行政是以韦伯的官僚制理论为基础的传统行政模式，因过于强调专业化分工，导致政府缺乏灵活性和应变能力，出现行政效率低下、官僚主义盛行、政府规模膨胀等问题，不仅使国家财政负担过重，而且引起了公众对政府的信任危机。面对日益发展和快速变化的世界，管制型政府在面对环境污染、失业、犯罪率高等公共问题时，已越来越力不从心，加之来自公众、社会、利益集团等方面的批评，更是陷入了危机四伏的旋涡当中。由于网络技术、信息技术、服务型经济的快速发展和全球竞争的日益激烈，旨在克服管制行政弊病的服务行政呼之欲出。