构建重大决策终身责任追究制度的难题和对策/邱曼丽

　　2.追责事由不明晰，操作性缺失。关于决策失误的追责事由在《行政监察法》《中国共产党纪律处分条例》等相关制度中的规定并不明确。《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（以下简称《暂行规定》）相对明确地规定因“决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响的”要予以问责，但这一制度并没有回答怎样才是决策“严重失误”“重大损失”“恶劣影响”。而目前，“建立重大决策终身责任追究制度对决策严重失误造成重大损失、恶劣影响的”予以追责更加迫切需要明确上述边界。

　　3.追责主体不明确，启动难度较大。在《暂行规定》中，规定了三个层次的主体：一是线索的发现、反馈主体，包括公众及相关部门。二是问责的建议主体，指纪检监察机关。三是问责决定主体。但究竟具体由哪个部门、哪个层级作出问责决定，《暂行规定》并没有明确。现行决策体制中，由于公众参与并不充分，如果决策者不敢或不愿公开决策结果，将直接导致重大决策失误发现机制缺失，依靠政治体制内部的层级监督或者专门监督，往往存在不同程度的监督短视或短路现象。这将直接影响重大行政决策终身责任追究的落实。所以，必须提升公众在责任追究中的地位和作用。

　　4.追责程序不具体，透明度不高。《暂行规定》中，对问责程序规定纪检监察部门认为需要实行问责的“按照干部管理权限向问责决定机关提出问责建议”，问责决定机关可以根据纪检监察机关或者组织人事部门提出的问责建议作出问责决定。地方行政问责一般包括两个程序：一是问责建议的提出；二是问责程序启动。例如，深圳市是市长启动，问责程序启动后组成调查组进行调查，限定时间调查完结后向市长提交书面调查报告，再由市长提交市政府常务会议决定，但具体决定如何作出，责任人是否有相应的救济程序，并没有明确。从整个问责程序来看，属于同体问责的制度设计，由权力体制内部主体提出问责建议并作出决定。问责标准不明确，问责过程不透明，公众力量难以介入其中。终身责任追究对决策者产生了更为重大的影响，在程序设计中应充分考虑体制外民众、舆论因素的参与，作出为公众和当事人所接受的责任追究处理结果。

　　5.责任主体不明确，实效性不强。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》没有明确“其他领导人员”是否包括党委干部。从我国的决策体制来看，决策权力集中于党政机关。其中，中国共产党是我国公共权力机构的领导核心，也是重大公共政策的制定者；国务院及各级地方政府既是重大决策的执行者，也享有制定政策法规的权力。在我国政治运行中，各级党委往往是重大决策的真正主体，党委一把手拥有真正的决策权，而党委的权力在宪法中缺少法理基础。再者，党委实行集体负责，个人责任易被集体责任吞噬，难以落实。可喜的是，以瓮安事件后县委书记被免职为标志，我国责任追究已经扩大到了党委领导。在《暂行规定》中作了党政问责的制度设计，明确自“中共中央、国务院的工作部门及其内设机构到乡（镇、街道）党政领导成员均为问责主体”。这为重大决策终身责任追究奠定