突发事件应对中地方政府领导对“非授权”权力的运用原则／尚水利

　　

　　【摘  要】“非授权”权力——自由裁量权是一个非常棘手的问题，尤其是在突发事件爆发时。严格按照法规行事，有可能延误时机，造成严重的治理后果。因为法律有其固有的缺陷：再完善的法治社会，其法律也难以覆盖社会关系的全部；任何一项法律都是对过去经验的总结和提升；法律必须通过执行主体的内化才能具有效力。如果自由裁量的话，那么衡量自由裁量权公正性的标准又是什么？因为它毕竟是一个人为的行为。为此，应确保生命安全、以公共利益为目的、遵循比例原则，当所做决策使这三者发生冲突时，确保公民的生命安全是必须优先考虑的方面。

　　【关 键 词】突发事件；地方政府领导；自由裁量权；依法行政；“非授权”权力

　　【作者简介】尚水利（1967— ），男，国际关系学院公共管理系教授，研究方向为管理学、行政文化。

　　【中图分类号】C933    【文献标识码】A    【文章编号】1003-2606（2021）05-0005-03

 

　　一、问题的提出

　　突发事件，是指突然发生，造成或可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。它具有引发突然性、行为破坏性、状态失衡性等特点。所以，突发事件是对政府公共治理和危机处置能力的考验，甚至是大的考验。如新冠肺炎疫情的暴发就是对各国政府的一次集中考验。具体到我国，当突发事件来临时，如果按照属地先期处置的原则，那么如何处置才为妥当？我们可以轻松而言，依法行政即可。可当领导真的依法行政时，才发现轻松不起来。因为是突发事件，所以相关法律并未对发生的事件有具体的规定，包括事件定性、处置程序、处置方式等一系列问题。新冠肺炎疫情暴发之初就面临着这样的情形。一是它属于何种性质的传染病在最初时并不明确。因为它不属于《中华人民共和国传染病防治法》中所列举的甲类、乙类和丙类中的任何一种传染病，所以难以依法处理。二是疫情信息与日常政府的信息之间也有相当大的差异。其风险判断高度依赖于拥有专业知识的专家，而专家对病毒的认知也有一个过程。此时，当政的领导必将面临极大的难题。严格依法行政吧，似乎又无“法”可依；稍稍缓冲一下吧，可事件就发生在自己眼前，公众的情绪又很难平息。此时，领导在突发事件中如何运用自由裁量权——一种“非授权”权力，就成为一个非常值得思考的问题。

　　二、法律自身“胎生”的缺陷

　　在现代社会，法律已构成社会生活的一部分，它并不是一个位于社会生活之上、之外或远离社会生活的实体。然而，正如社会上的一切事物都有正反面一样，法律也摆脱不了它光环下的阴影。不可否认，依法治国、依法行政是一个社会正常发展的必然趋势。但将法律推至至高无上的地位，认为法律就是一切、法律就是上帝的想法，就是错误的。法律虽具有简洁、稳定、清晰、严谨的特点，但面对复杂、多变、模糊、不确定的现实世界，特别是面对突发事件时，如果固守依法行政的教条，往往会将执法者置于行为滞后的被动境地，甚至错过解决问题的最佳时机。主要原因在于以下几点。

　　第一，再完善的法治社会，其法律也难以覆盖社会关系的全部。无论立法者的内心是多么善良