双职晋升：“亚健康”情势下基层公务员升职的诊治机制

　　“两年不提拔，心里有想法；三年不挪动，就想去活动”“乡长是干出来的、县长是跑出来的、市长是买出来的、省长是生出来的”等俗语形象地显现了当前公务员晋升中的“潜规则”，充分凸显了公务员群体尤其是基层公务员对于升职“天花板”等晋升“亚健康”现象的强烈反应。笔者认为，应重视晋升制约失衡等问题，充分认识职位晋升在政府组织中的实际意义，从源头上对晋升“亚健康”现象予以消除。

　　一、基层公务员晋升的“职位—职务”界分

　　在公务员分类管理的基础上，我国基层公务员晋升制度为公务人员构建了多元化职业发展空间，但是其职务晋升和职级晋升并重的双梯发展通道忽视了职位晋升在公务人员晋升中的应然功用。

　　政府组织系统一直以来对于公务员的职位和职务都没有严格予以区分，并未在理论上厘清职位和职务的内涵及界定，在实践中也大多将职位和职务混同，且通常仅以职务作为公务员晋升、培训及薪酬的基础和依据，而没有虑及职位在政府组织中的实际意义。因此，政府基层公务员管理时常偏离实际组织任务和职位要求，更多专注于等级身份和个人名分，难以真正发挥人力资源管理的激励效用。

　　一般而言，职位指的是在一定组织中任职者所承担一定工作的位置，强调承担依据工作职责所要求的工作任务及具体工作地点，而职务则是对在一定组织中任职者所承担一定工作任务的规定，它与职位的区别主要在于其仅仅强调所承担任务的内容，而不涉及任务的地点。由于职务主要关注的为非具体性任务要求，任职者的能力状态必然也会在职务中有所反映，从而会表现出一定程度的因人设职的倾向，并在某种情势下显现为品位分类的表征。而职位所关注的是具体工作任务状况，强调的是因事设岗，纯粹依据组织职责和工作任务而设置组织必需的工作岗位。因此，很有必要将职位与职务进行明确区分和定位。

　　目前，在公务人员晋升方面存在这样的悖论：随着任职人员的能力提升，有必要通过晋升给予其肯定，然而，既有工作事项内容不变导致的官职不增加又限制其晋升。尽管存在职务晋升和级别晋升的双梯晋升通道，但级别晋升与职务晋升的天然连带关系及其实际的补足功能，导致组织最终仍只能依据职务晋升来解决问题，要么置能力提升于不顾而不予晋升，要么无端增加职位以满足晋升需求。为此，可以尝试基于职位和职务的明显区别，通过区分职位晋升和职务晋升，来实现既坚持因事设职原则，避免职位扩展，又及时对能力提升给予肯定的目的。将职位晋升和职务晋升区分开来，必然改变既往晋升混合模式。可实行职务任免和职位任免分离的晋升机制，并分别规划其晋升通道、标准和方式。

　　二、基层公务员双职晋升的通道设置

　　为基层公务员发展设计晋升通道，即是为基层公务员职业生涯设置发展空间，使其能按照一定轨迹持续行进并看到自己的发展目标，且可在此路径上不断提升自身的知识、技能和素质。目前，我国的基层公务员职位类别按照其职位性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类、行政执法类等，因而在职位晋升上也可细分为综合管理类、专业技术类、行政执法类等。美国的《彭尔德法》及《职位分类法》所确立的将所有公务职位分为2个职门、23个职组、18个职等、43