国家监察体制改革的突破限度和疑虑解析

　　2016年12月25日，第十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《决定》），表明试点工作要“为在全国推进国家监察体制改革探索积累经验”。这意味着试点地区的监察制度（简称“试点制度”）设计将成为在全国推进这一改革的制度雏形。研读《决定》规定的“试点制度”可知，将国家行政监察机关升级为国家监察委员会，形成“一府一委两院”的权力架构，是国家监察体制改革的重要内容。分析“试点制度”的权力配置，可见其重大突破与尚待完善之问题。对于这些突破和问题的研究，有助于为完善独立、权威、有地位、受制约、职能配置合理的监察体制改革提供参考。

　　一、四大突破彰显监察体制改革之决心与宏图

　　（一）从行政监察到国家监察：重构监察制度，昭示改革宏图

　　《决定》规定试点地区监察委员会由本级人民代表大会产生，监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受其监督。而我国《行政监察法》规定监察机关对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作，监察业务以上级监察机关领导为主。显然，试点制度中的监察权直接产生于本级人民代表大会而不再是本级人民政府。这意味着，把监察权从行政权中剥离出来，进而升级为国家监察权，成为与行政权、司法权并行的权力，在国家层面形成“一府一委两院”的权力格局，将是此次改革的重要内容。

　　（二）从纪检监察机关到国家监察委员会，彰显反腐肃贪之坚定意志

　　党的十八大以来，在党中央坚决惩治腐败的决心下，纪检监察机关强力反腐，取得了“抓铁有痕”的震慑效果，形成了以反腐倒逼改革的态势。但是，由于现行监察体制的内在局限，如监察机关独立性不够、监察权限和手段有限、监察对象范围过窄、法律保障不足、存在监察权力“空白地带”、职能分散等问题，加之现行的纪检机关与行政监察机关合署办公存在的合法性疑虑，以及纪检监察机关自我监督存在的“灯下黑”现象，党中央对“谁来监督监督者”以及“谁来监督中纪委”给予了关注。

　　在此背景下，2016年1月，习近平总书记在党的十八届中央纪委第六次全会上讲话时指出，“要健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”，表明了国家监察制度改革的初步构想和必要性。10月27日，党的十八届六中全会公报强调“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家及公职人员依法进行监督”，首次将监察机关与同级人大、政府和司法机关并列提出。11月7日，中共中央办公厅印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，以党的名义拉开了国家监察体制改革的序幕。而《决定》则为国家监察体制改革绘制出了初步的制度蓝图。

　　由此可见，从纪检监察委员会到国家监察委员会的转变，并不只是简单的名称改变，而是暗含对反腐效能、监察权力运行规范化以及依法制权、强化宪法与法治权威的制度考量。

　　（三）扩大权限、丰富手段，为监察权威安上“锋利牙齿”

　　《决定》指出，监察委员