国家监察体制改革的突破限度和疑虑解析

　　这些措施整合了之前分散于纪委、监察机关、检察机关等具有监察职能的反腐机制和资源，赋予了监察委员会包括侦查权、留置权在内的一系列强力措施，为监察权安上了强有力的“牙齿”。

　　（四）监察对象全覆盖，打造全方位、无死角的权力监察体系

　　当前，纪检监察机关的监察对象为党员队伍以及国家行政机关公务员和国家行政机关任命的其他人员，而对于党的机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关和民主党派机关等机关中行使公职的非中共党员，则无法全面覆盖。为有效实现对公职人员的全面监察，《决定》规定，在试点地区监察委员会可以“对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察”。

　　这表明，国家监察体制改革对监察对象的范围做了重大调整，实现了自新中国成立以来从党政监察区分制度到对所有行使公权力的公职人员“一刀切”的全面监察的转变。这既整合了监察资源，也提升了监察效能，更强化了监察权威。

　　二、监察体制改革尚待完善的地方

　　（一）监察委员会的独立性问题

　　在古今中外的监察权制度与理论中，独立性都是其发挥作用的重要保障。而在现行的行政监察制度中，则实行上级监察机关与本级人民政府的双重领导，其独立性仅限于行政机关层面。我国《行政监察法》第3条规定：“监察机关依法行使职权，不受其他行政部门、社会团体和个人的干涉。”而在试点制度中，监察机关实行本级人大机关与上级监察机关的双重领导，这意味着此次改革将改变监察权隶属于行政权这一现状，使其独立于行政权，将是对我国现行监察权独立性不足的健全与完善。但监察权仅独立于行政权显然是不足的，且其独立性的制度保障问题还有待明确。

　　（二）监察委员会是否会成为“超级机关”

　　监察体系与行政体系、司法体系并行是全面推进国家监察体制改革的重要内容，由此足见监察委员会的地位之高；拥有三项职责，十二项措施，也足见其权力之重；加之与纪委合署办公，又增加了党纪之威。这样一个“位高权重”的机关是否会成为“超级机关”？显然，现行制度与试点制度对于监察委员会的约束是不明确、不充分的。应当如何有效制约这一“超级机关”，是检验监察体制改革成效的关键问题。

　　为此，一方面，必须严格约束监察权履职人员。以立法明确细化监察委员会的职责与权限，列明“权力清单”，切实做到“法无授权不可为”；以“不得”采取某些措施，“不应”超过必要期限等“禁止性规定”，设定履职程序的“负面清单”