佛山市南海区推进“负面清单”“准许清单”“监管清单”管理制度的实践及启示

　　习近平总书记在党的十八届三中全会上指出，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。对此，广东在进一步理顺政府与市场、社会的关系方面多有探索。2014年12月10日，佛山市南海区发布广东省首份行政审批“负面清单”，同时公布的还有“准许清单”和“监管清单”，三份清单一起纳入网络审批和监督系统。这一创新之举，使政府与市场的边界更加清晰，并构筑起阳光透明的运行机制，值得肯定和借鉴。

　　一、“三单”管理制度概述

　　“三单”是指“负面清单”“准许清单”和“监管清单”，“三单”制度组成了一个事前告知、事中按标准和流程审批、事后分类分级监管的链条，这个链条不仅倒逼着政府，也倒逼着社会。

　　“负面清单”相当于投资领域的黑名单，列明了企业不能投资的领域和产业。“负面清单”是国际上重要的准入制度，目前国际上有70多个国家采用准入前国民待遇和“负面清单”管理模式。

　　“负面清单”是对企业在南海投资进行限制和禁止的一个项目清单，主要目的是为了保护环境，扶持产业的发展和升级，其意义在于明确地告诉投资者禁止落后产能、高能耗高污染产能的进入，引导新兴产业、科技型产业进入。在“负面清单”之外的其他项目，允许企业进行投资并且坚持逢报必批的原则，也就是说只要是符合条件报上来的就要进行审批，不批的话要对群众进行解释。这是一个群众倒逼性的机制。

　　既然“负面清单”规定了“非禁止即许可”，为什么还需要“准许清单”和“监管清单”呢？

　　“负面清单”属于一种事前管理，让群众和企业知道哪些是禁止的，哪些是限制的。而“准许清单”属于事中指引，这批清单包括行政许可、非行政许可审批、社会服务事项以及鼓励性投资项目等行政审批管理事项，对于其中的每一项业务都进行了标准化的规定，对于审批的流程、审批的许可裁量标准都做了具体的描述，全部是量化的。“准许清单”其实是政府自晒审批家底，所有的审批项目、审批标准都向社会公布，申请人只需要按图索骥就可以，而审批人则需要按标准执行，以往由于标准不透明而造成的自由裁量权过大现象将被有效杜绝。

　　“监管清单”则属于一种事后管理，列明政府部门各种后续审批监管措施，包括分级分类管理措施和黑名单管理措施等。它将企业进行分类，对于不同的行业采取不同的监管措施，对于信用好、能够按照要求生产的企业可以免去经常性的检查，反之，则会对该企业进行经常性的检查，对于屡次检查有问题仍旧不改的，将该企业列入黑名单，向社会进行公布。

　　由此可见，南海区的“三单”制度组成了一个事前告知、事中按标准和流程审批、事后分类分级监管的链条，这个链条不仅倒逼着政府，也倒逼着社会。在“三单”制度下，只要不是“负面清单”上的项目，政府不干预企业自由选择和个人自由选择的权利，更多地强调市场经济秩序，这就意味着政府的监管更多的是放在规范、公平、透明、法治上面。

　　除了对这三份清单的解释和定位之外，南海区还形成了各负其责、动态管理、加强考核的“三单”管理模式，使行政审批按照既定