领导干部增强法治思维和法治能力的制度要求与外在环境

　　法治已成为大国治理的执政理念和社会转型的制度力量。法治的主要任务是合理分配权力和限制权力。在社会转型时期，领导干部法治思维和法治能力对限制权力行使具有较为重要的引领作用。职权法定、程序正当、权责一致等法治思维和法治方法应当成为领导干部具备的内在素养。相互制约的权力结构和权力运行机制、行政问责制、公务员晋升制等机制从外部倒逼领导干部培养法治思维和法治能力。改变领导干部的领导方法和工作作风以及深化改革、推动发展、化解矛盾和维护稳定都需要通过领导干部培养和掌握社会主义法治理念、法治思维和法治方法来实现。法治思维和法治方法是去除以言代法、以权代法、徇私枉法等特权思想的重要方式。因此，领导干部培养法治思维和法治能力将会有力地将特权思想和权力关进制度的笼子里。

　　在法治理念的基础上，领导干部对待人民群众的利益和内部矛盾必须坚持职权法定、程序正当、权责一致的法律思维方式，要避免行政命令式惯性思维倾向。法治思维是在法治理念基础上形成并制约领导干部的领导方法和工作作风。领导干部法治思维和法治能力是其领导方法和工作作风的重要组成部分。法治思维不同于人治思维之处在于其尊重法律和限制权力。法治思维是以法治的理念观察社会和分析社会的思维方式，而法治能力是在法治思维基础上所形成的解决社会问题的领导能力和工作能力。可见，领导干部法治思维是法治能力的前提，法治能力是法治思维的实现和体现。

　　一、领导干部增强法治思维和法治能力的制度要求

　　（一）领导干部法治思维和法治能力之职权法定

　　行政权力来自于法律的授权并在法律规定的权限内行使，且不得超越授权范围。领导干部应当意识到职权法定的要求，即行政主体依法设立、行政权力依法授予、行政职权依法分配。同时，行政权力的行使应当遵守法律规定的正当程序。领导干部行使行政职权应当相互制约和受到限制。领导干部之间和行政机关之间不能相互越权行使行政权力。由于行政权力范围较宽泛和自由裁量度较大，领导干部更应当牢牢树立职权法定的法治思维并养成相应的法治能力。“现代法治精神中有一条非常重要，就是保护私权、规范公权，这是现代法治非常重要的一个核心精神”。

　　（二）领导干部法治思维和法治能力之程序正当

　　领导干部要具有程序正当的法律思维，严格按照法定程序和正当程序理政。“借助程序这个形式性杠杆，把利益的博弈以及特殊的价值取向都转化为合乎公平正义的、以法律语言表达的权利诉求，进而通过程序的过滤装置取得关于公共选择的实质性共识”。程序正当原则是法律对行政行为依法进行的基本要求，包括行政程序公开原则、行政程序公众参与原则、行政程序效率原则、行政程序回避原则、行政程序合法合理原则。行政程序公开原则要求行政行为应当向行政相对人和社会公开。除涉及国家秘密、依法受保护的商业秘密和个人隐私外，行政机关应当将行政行为程序向相对人和社会公众公开。如果应当向相对人公开的行政行为没有公开，则不能产生法律效力。行政程序公开的重要目的是让相对人和利害关系人参与行政行为。行政机关应及时通知相关人和利害关系人参与行政行为，并认真听取相对人和利害关系人的陈述、申辩。程序正当原则要求“任何人都不得