行政类事业单位改革的难点与对策

　　——基于省部长、厅局长研讨观点的思考

 

　　事业单位按照社会功能划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。为了顺利推进事业单位改革，中组部、中编办和国家行政学院分两期联合举办了省部级和厅局级领导干部分类推进事业单位改革研讨班。来自中央各部委、各省区市的76名省部长、92位厅局长对分类推进事业单位改革过程中出现的难题进行了深入研讨，集众智慧共谋改革良策。行政类事业单位改革大家最为关注，学员们认为行政类事业单位改革实质是政府自身的改革，是三类事业单位改革中最难的。《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）明确，对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构。行政职能回归是行政类事业单位改革的方向，方向虽然明确，但是路径却不明朗，学员们感觉操作起来仍有难度。

　　一、行政类事业单位改革的难点

　　1.行政职能认定难

　　行政类事业单位改革关键在于行政职能的界定。认定为行政类事业单位，要同时满足三个条件：一是主要承担行政职能即承担行政决策、行政执行、行政监督等职能，二是承担的行政职能有明确的依据，三是承担的行政职能有明确的授权。认定为行政类事业单位的条件极为苛刻，体现了中央从严认定标准与范围的要求。学员们认为行政类事业单位改革本质是政府自身的改革，1998年政府机构改革将一些行政职能暂时转移到事业单位作为过渡，最终转移到社会，十多年过去了，事实上政府改革还没有完全到位。对于承担行政职能事业单位的划分，在目前许多政府职能还没有厘清和明晰的情况下，很难界定“政”与“事”。因此，完全清楚地对行政类事业单位进行职能划分和定位是困难的。认定行政类的依据主要是国家法律法规、中央有关政策规定，而将地方法规、民族地区法规排除在外，“从严”认定与“实事求是”认定存在困境，“从严”原则下，一些事实承担行政职能的事业单位框不进来，仍游离在外。再进一步，目前确定的依据国家法律法规、中央有关政策规定原则是合适的，但从长远来看，也应注意这些依据的合理性，有些法律法规有保护部门权力和利益的倾向，具有部门立法色彩。

　　2.“两不突破”前提下推进改革难

　　一方面要求行政职能回归，另一方面要求“两不突破”，即不得突破政府机构限额和编制总额。有一部分行政类事业单位的形成就是因为机构限额和编制不够，将本该设置为行政机构的人为设置为事业单位。以甘肃省为例，该省知识产权局、省测绘局、省兽医局、省投资贸易促进局，由于行政机构限额原因，仍为部门管理的事业单位；省旅游局为省政府工作部门，却仍使用事业编制。这种因为机构限额和编制受限，行政机构被人为列为事业单位的现象，不但地方存在，中央部委也存在，如交通部下属的长江三峡通航管理局就是如此。

　　另外，很多地方的现有行政机构限额和行政编制总额均已占满，没有多少空间消化这些转行政的事业单位，行政职能回归将增加部门管理的行政机构限额，同时增加行政编制。一些中央部委行政编制不够，普遍存在向地方或下属事业