行政类事业单位改革的难点与对策

　　3.参照公务员管理事业单位与行政类事业单位的关系厘清难

　　《公务员法》规定“法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照本法进行管理”。这一规定从法律上明确了行政类事业单位与参照公务员管理事业单位的密切关系，也产生了参照公务员管理事业单位这一具有中国特色的处于行政机关与事业单位之间的衍生物。目前，参照公务员管理事业单位人员相当于已具有公务员身份，分类改革中会不遗余力地要求向行政类靠。而有的参照公务员管理事业单位并不承担行政职能。学员们认为，厘清参照公务员管理事业单位与行政类事业单位的关系，要界定清楚公共事务管理职能与行政职能的区别。

　　从法律上看，参照公务员管理针对的是人员管理，而行政类事业单位是指组织性质，两者不能混为一谈。进一步的问题是，行政类事业单位行政职能回归后，人员安置是一个难题，如果继续执行现行人事、工资等管理制度，势必会造成同一类型事业单位出现两类人员、两种身份、两套工资制度。财政拨付与人员性质相关，与组织性质关系不大，参照公务员管理事实上消解了是否划入行政类事业单位的影响。

　　4.性质复杂的事业单位，职能剥离难

　　在交通、水利、质监等行业领域存在一些事业单位，它们的性质复杂，同一事业法人兼有不同性质的属性职能，是典型的复合型事业单位。这些事业单位在长期的发展过程中，形成了政事合一的运作模式，例如交通领域。有的复合型事业单位根据工作需要集行政管理、现场执法和公益性服务于一体。本轮事业单位改革，分类是改革的基础。去除复合，让事业单位性质单一，是改革的方向。兼有不同性质属性职能的复合型事业单位如何确定类别是一大难题，确定了类别后，职能如何剥离在操作层面仍有困惑。

　　二、行政类事业单位改革的对策建议

　　1.以转变政府职能为前提，在行政体制改革大框架下推进

　　行政类事业单位改革事实上有赖于政府的自我革命。行政类事业单位是政府权力的延伸，是行政职能履行的组成部分，改革行政类事业单位有如医生拿手术刀给自己动手术，多少有些下不了手。广东省常务副省长肖志恒认为，“行政类事业单位改革要靠深化行政体制改革，切实转变政府职能，坚决减少乃至取消那些政府不该管、管不了也管不好的审批事项，还权于市场，还权于社会组织”。转变政府职能，要以行政审批制度改革为突破口，将本不该行政类事业单位承担的职能放出去，做到不越位；将目前机关自行授权和委托的行政职能收回来，做到不缺位。逐步将行政职能法定化，减少行政职能的随意性，建立目录管理制度。

　　将行政类事业单位改革与政府职能整合优化同时考虑，同步进行。通过深化行政体制改革，尤其结合大部制改革，综合设置机构，腾出机构和编制，逐步消化，逐步到位。在行政体制改革框架下设计行政类事业单位改革，一方面为行政类事业单位的行政职能回归腾出空间，确保“两不突破”；另一方面优化行政职能，精简管理机构，提高管理效能。

　　2.优化编制管理，建立编制动态