广东顺德大部制改革背景下构建分权制衡机制的实践

　　在新一轮的行政体制改革过程中，地方政府要正确处理权力与监督的关系，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。佛山市顺德区作为广东省综合改革试验区，积极借鉴香港、新加坡的成功做法，探索合理的分权制衡机制，为县（市、区）政府构建权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制提供了有益经验。

　　一、顺德构建分权制衡机制的具体背景

　　新一轮的改革试点给顺德带来了发展机遇，也在一定程度上导致权力的扩大和集中，使监督工作面临着崭新的挑战。

　　改革扩大了区一级的权力。在维持顺德区建制不变的前提下，广东省委、省政府赋予顺德行使地级市管理权限和省直管县体制试点的权利。佛山市分两次向顺德区下放了616项行政审批和日常管理权限事项，涵盖经济、社会、文化等领域。在人事任免方面，顺德区委有权提出区直部门一把手的调配使用方案，并受委托管理新增设的处级干部。

　　改革扩大了镇（街）一级的权力。为了理顺区、镇（街）的权责关系和管理职责，顺德全面铺开简政强镇事权改革，根据“下级优先”、“就近管理”、“强化基层”的原则，大幅下放权力。除需由区统一协调管理的事项外，在经济发展、城市建设、社会管理、市场监管等方面，顺德10个镇（街）全部获得了县级管理权限。按照财随事转的原则，顺德调整了区、镇（街）税收分享机制，缩小部门财政扶持资金管理规模，实行财政资金“两头（区和镇）大、中间（部门）小”的哑铃模式以及财政扶持资金“一步到镇”，从而扩充了镇街政府的财力。

　　改革扩大了党政部门的权力。顺德区原有41个党政机构，按“合并同类项”的原则，职能重叠、相近的部门合署办公，最终精简为16个。大部制改革后，新组建的党政部门组织规模大、职能范围广。例如，为了以“大监管”治理“多个部门管不好一顿饭”的问题，新组建的市场安全监督局整体合并了原质监局、工商局、安监局三个局，还获得了卫生局、农业局等其他五个局的部分职责，成为庞大的机构。

　　对于各级领导干部而言，改革之后，一是级别提升了，大部门首长进入了党委领导班子，镇（街）的党政正职从正科级升格为副处级；二是牵制减少了，大部门首长升格为由区领导兼任，消除了以往分管区领导与部门首长之间的相互制衡；三是事权增加了，大部门具备更多职能，其首长随之接触更广领域，拥有更大权力。

　　二、顺德构建分权制衡机制的主要做法

　　针对政府同时担任“组织员”、“运动员”和“裁判员”的现象，顺德尝试把行政权力拆分为行政决策权、行政执行权和行政监督权。通过实行“决策民主化和扁平化、执行集中化和统一化、监督外部化和独立化”，权力过于集中、缺乏有效监督的状况得到了改善。

　　（一）决策权上移的区联席会议决策机制

　　顺德建立了党政领导集体决策、统筹分工的领导体制。“四位一体”的区联席会议取代了原来的书记会、常委会乃至全委会，负责全局性、战略性重大问题的决策。区发展规划和统计局、决策咨询和政策研究室负责全区经济、社会发展重大规划和政策的咨询、研究与制定，为联席会议提供参考建议。联席会议由党委、政府、人大、