“三权制约协调”机制的提出背景及实践探索

　　编者按 2007年，党的十七大报告指出：“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”2009年，十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，重申了这个重要要求。有专家指出，这说明，关于中国的党政权力结构问题已得到非常明确的说明和布局，就是要把我国的党政权力划分为决策权、执行权、监督权三大部分，使这“三权”相互制约，并形成有效的运行机制。本刊组织的建立健全“三权制约协调”机制专题研究得到了读者、作者的广泛支持和积极响应。本期刊发四篇，希望能对读者、研究者和有关部门有所启发、有所裨益。欢迎广大读者、作者就此问题作进一步的研究和探讨。

　　“三权制约协调”是指按照党政权力（包括政府机关的行政权和党的执政权，国内部分学者“行政三分”的提法只包括行政权，与我国“三权制约协调”的实践相比过于狭窄）行使的流程，把权力划分为决策权、执行权、监督权三种相对独立的职能权力，各权力之间相互制约、相互协调，形成合理的权力结构和运行机制，其目的是解决权力过分集中及由权力过分集中引发的其他问题。为什么我党提出党政权力要划分为三个部分，又经历了怎样的探索，本文对此加以分析。

　　一、提出背景

　　第一，社会主义市场经济进一步发展。我国市场经济的发展与西方国家有着完全不同的逻辑和发展历程，政府在其中起的作用也完全不同。从某种意义上说，西方国家市场经济的形成是市场自我发育的结果，政府在市场经济发展历程中的作用尽管有起有伏，但基本上活动空间较小。我国的市场经济则基本上是政府主导的模式，一切权力高度集中于党政部门，一切资源都由党政机关甚至党政一把手负责调配，这必然导致权力寻租等滥用权力的现象，从而损害社会主义市场经济的进一步发展完善。比如，在发展过程中出现的重复建设、形象工程、面子工程等，很大程度上都是由于权力过度集中，造成决策的过程中缺乏民主性和科学性，没有有效的监督；在执行的过程中又由于部门利益和个人利益的驱使，使得决策被扭曲。这种决策和执行的不当破坏了公平竞争的市场环境，从长远来说会损害社会主义市场经济体制的建设和人民的根本利益。所以，社会主义市场经济的进一步发展客观上要求高度集中的党政权力适度分离，形成决策权、执行权、监督权相互制约、相互协调的权力结构和运行机制。

　　第二，国家权力配置民主化的呼声越来越高。民主化要求人民的民主权利得到切实的保障。我国人民民主意识的提高和民主化的推进，对党政权力运行的民主化也提出了更高的要求。科学配置国家权力，由各专门机构分别行使，使其相互制约，这样人民的民主权利才有可能得到切实保障，才能使人民通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，“使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”（《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第146页）。但在实际的工作当中，仍然存在权力过分集中的现象，侵害人民民主权利的事情时有发生。建立健全决策权、执行权、监督权相互制约和协调的权力结构及运行机