“三权制约协调”机制的提出背景及实践探索

　　第三，党政权力过分集中的现状亟待改变。传统体制弊端的主要表现就是权力过分集中。对此，邓小平同志曾经旗帜鲜明地指出：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。”（《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第328—329页）现代决策理论告诉我们，决策民主化、科学化才能保证决策的正确性，而权力的过分集中则使得决策的民主性和科学性大打折扣。权力的过分集中尤其是党政主要负责人权力过分集中，容易造成个人专断，使得民主集中制流于形式，监督机制形同虚设。决策不注重集体智慧的发挥，甚至使决策按照领导者的个人意志来进行。

　　正因为如此，通过适当分解决策权、执行权、监督权，使决策职能、执行职能和监督职能由不同部门相对独立行使，形成既相互制约又相互协调的权力结构，可以使决策更加科学，执行更加高效，监督更加有力，从而保证权力依法运行，最大限度地限制权力的消极作用。

　　二、实践探索

　　我国党政权力决策、执行、监督“三权制约协调”机制的实践探索主要有两个模式：深圳模式和雅安模式。

　　（一）深圳模式：“行政三分”的实践探索

　　2002年，中编办把深圳作为行政体制改革试点，推出“行政三分制”，其主要做法有以下两点。

　　1.在权力结构方面，按照大部制的原则设立若干决策局，就每个决策部门的关联业务设置相应的执行局。决策局负责制定政府的法规、政策、办法，只有决策权，没有监督权。每个决策局设立服务于局长和制约局长权力的两类咨询机构，其组织形式可以是委员会、中心、审议会等，其成员包括专家、市民和相关领域的资深退休干部。执行局行使单一的执行职能，没有决策权。执行部门和决策部门之间是绩效合同关系，按照决策部门的法规、政策、办法运作，实现决策部门规定的责任、目标和任务。此外，设立相对独立的监察机关，包括监察局和审计局，直接对市长负责。在决策、执行、监督三项职能相对分离的基础上，形成相互制约又相互协调的政府架构。

　　2.在运行机制方面，执行部门和决策部门之间是绩效合同关系，按照决策部门的法规、政策、办法运作，实现决策部门规定的责任、目标和任务；监督部门就决策的制定和执行进行监督，以保证决策的质量和执行的效率与合法。决策、执行和监督三部门的首长分别对政府的行政首长负责。

　　“行政三分制”改革改变了传统体制下政府部门集决策、执行、监督为一体，自定规则、自己执行、自我监督的行政权力运作模式，将行政管理职能分解为决策、执行、监督三大部分，通过科学化、程序化的制度设计，使这三部分职能在既相互分离制约又相互协调配合的过程中实现高效运转。

　　（二）雅安模式：党内“权力三分”的实践探索

　　从党内权力结构和运行机制来说，主要有两个问题：一是党内的监督机构基本上处于双重领导体制，既要接受上级纪委的领导，又要接受同级党委的领导，决策权、执行权和监督权之间未形成制约架构。二是党内权力隶属关系倒置。党内的权力