秘书超职能权力的治理思路

　　二、秘书超职能权力的形成

　　1.基于领导的权力观。秘书超职能权力具有间接性并依附于其所服务的领导而存在。因此，领导的公共权力观是否正确，对能否形成秘书超职能权力，以及这种权力的内容、范围大小，起着至为关键的作用。一个对待权力严肃、极力约束公权“外溢”的领导，通常是不会允许其秘书假借自己握有的公职权力输出间接影响力的，在此情况下，其秘书通常也会畏于领导权威而不敢滥施影响力，这对治理秘书超职能权力具有“闸门”效应；一个对公权态度暧昧甚至扭曲的领导，通常会默许甚至主动授意其秘书利用领导职权的间接影响力，这种态度不仅对待公权不够敬畏，更为可怕的是它可能洞开了腐败之门，使其与秘书曝光于“腐败瘟疫”之下，随时都有被“侵蚀”的危险。当然，领导严肃的权力观，并不能从根本上铲除秘书超职能权力滋生的土壤，因为一个遵纪守法的领导，并不必然会配有一个同样的秘书，在自利动机作祟下，也会存在阳奉阴违的秘书，以一种更为隐蔽的方式施用间接影响力，不过基于领导“正确态度”的“阻滞”效应，其影响力会大打折扣。但无论如何，治理秘书超职能权力都离不开领导明确而正确的权力观。

　　2.基于官本位的信仰。中国社会有着几千年的官本位信仰历史，这带来了整个社会价值评价系统的扭曲，使得“官贵民轻”的思想根深蒂固。虽然随着现代公务员制度的建立，《公务员法》对公共管理者明确的“公仆”地位的规定也逐渐成为共识，但这仍然无法从文化心理上根本扭转人们对掌持权力者的盲目崇拜。秘书虽不直接掌握公权，但因其依附于所服务的领导，并在许多情况下又能对领导的思维言行形成一定的影响，故而便形成了一种通过影响领导获取公权并间接输出影响力的能力。秘书的这种间接影响公权运作的超职能权力，虽不是合法的公共权力，但因具有“奖惩”的结果性，因此对于抱持官本位思想又无法近距离与领导接触的群体来讲，也具有一定的“信仰”号召力。事实上，单纯的秘书滥权，若无抱持官本位思想的迎合者，那么这种超职能的影响力也是不会存在的，即使存在也不会产生多少效力。

　　3.基于公共权力的人格化。现代官僚制诞生之初，韦伯就将其建构于合理合法的制度理性基础之上。这种合理合法的官僚制，要求公共管理者的公共行为必须遵循制度的理性，要求权力的运作不能突破制度的规定性。当然，这是一种理想化的制度设计，它企图将每位公共管理者锁定在官僚制的机器上，严格遵循这台机器的运作程序机械地工作，杜绝个人思维与价值。但韦伯在此所倡导的制度理性却为我们提供了某些启示：一种将公共权力制度化、理性化，而非人格化的运作方式，对于有效规约公权的“外溢”是有着极大助益的。在我国，高度理性化的制度环境从来就没有出现过，即使出现也缺乏被尊重的制约与惩罚机制。当前，公共权力的人格化问题仍然十分突出：掌持某项公共权力的领导，通常自视或被视为职位所赋权力的化身，使原本理性化的公权被过多地注入了领导者个性化的特征。许多情况下，秘书之所以拥有超职能权力，是与公权人格化