警惕农村基层治理的资本化与官僚化

　　大规模的乡镇机构改革后，部分乡镇干部被安排在合并后的村组担任支部书记以实现人员分流。这样，农村基层组织的支部书记部分实现了国家干部化，村委会自治与村党支部官治并存，农村基层组织也由原先的自治机构逐渐演变成半官化的准政府组织。村支书由乡镇下派，他们的工资、考核和升迁关系均在上级，对村庄没有太多期待和担当，基本上完成三年的任期后就走人或者退休，在基层治理过程中很容易产生功利化和短期化行为。同时，作为村民选举出来的村主任，面对原本就是自己上级领导的村支书时，其权力的实际运作能力大为弱化，村委会自治与村党支部官治并存的局面往往架空了基层民主，容易滋生新的“两委”矛盾。

　　此外，税改后村级财务管理实行“村财乡管”更是进一步将基层组织行政化和体制化。“村财乡管”规定村里所有资金、账目都要交乡镇的农经站和信用社，村里若需要花钱，得事先由村委会和村党支部拿出预算，再向镇长、镇党委书记报批。村级使用资金500元以下的须经镇长签字，500元以上的则由镇党委书记签字，再由村会计持正式发票到村级财务管理中心报账，村级组织每月的备用资金只有500至1000元左右。显然，“村财乡管”的村级财务制度几乎剥夺了村级组织的财务自主权，使其基本上成为乡镇的附属机构，逐渐依附于乡级组织。

　　农村基层治理资本化和官僚化的发展倾向与中央要求大力加强农村基层组织建设的战略是不相符的。当经济资本日益成为基层选举成功的必要条件时，基层民主的开放性和平等性将不复存在，经济的分化直接演变成政治上的分化，基层民主退化成少数新富阶层的专利。当数量众多的普通阶层民众被排斥于基层权力之外时，其政治参与的热情与政治效能感均受挫，政治冷漠成为基层民众的主要政治心态。不处理好这一问题，基层组织将越来越亲近资本而远离基层民众，基层民主也将日益丧失赖以存在的社会基础。

　　基层治理的官僚化改变了基层组织的责任意识和行为逻辑，工资、考核以及财务管理机制的变化更是从制度上刺激了唯上不唯下现象的蔓延，使得基层民主表面上得到“贯彻”，但实际上被“架空”。这种权利的实际虚置严重削弱了公众对基层民主制度的政治认同，诱发公众政治疏远感和政治冷漠心理的产生，其直接影响是基层干群关系越来越陌生化，基层组织的公信力降低，基层组织的政治动员与整合能力也将日趋弱化。

　　［注：本文系国家社会科学基金项目“提高农村基层政权公信力研究”（项目编号：12CZZ043）的阶段性成果］

 

　　（作者系上海市松江区人民政府社区办主任）

　　责任编辑 王耀东  

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