深圳和香港“行政三分制”改革的比较和启示

来源：领导科学作者：江正平郭高晶日期：2011-10-11 12:01:14

建设。
　　（二）设立执行局的现实复杂性
　　香港在设立执行局的时候，根据部门的特点，具体问题具体分析，所有的部门并没有整齐划一地全部设立执行局。香港在设立执行局的时候遵循了以下原则：①这一部门提供的公共服务比较独特，与其他部门提供的公共服务相比差异度比较高。②这一部门具有明确的服务目标群体、清晰的服务目标以及健全的法律法规，适合运用绩效合同的管理模式。③这一部门的规模足够大，有能力设立执行局。④这一部门所管辖的事务适合政策制定与执行分开。所以，香港的行政组织具有多样性，既有设立执行局的组织结构，即司长—政策核心司—执行局模式，也有不设执行局的组织结构，即只有政策核心局模式。因此，深圳的改革要做到“有的放矢”，根据部门特点来确定是否设立执行局。对于具有公共服务性质、适合契约式管理的部门，像国土局、交通局、机关事务管理部门、农业渔业局，适合决策与执行相分离的管理模式，但对于一些功能区分比较模糊、管理目标不太明确的部门，像人事局、公安局、地税局等不适合合同制管理。总之，设立执行局要注意现实的复杂性，不能“一刀切”。
　　（三）部门利益调整问题
　　深圳的“行政三分制”改革重新调整和分配权力与资源，改变了原有的利益格局，利益受损者抵制和阻挠变革再正常不过了。比如，“行政三分制”必将大量裁减政府部门和工作人员。香港政府将分流的官员安置到“第三部门”，与改革前相比，官员的利益受损较小，他们的抵触情绪也较小。而我国内地传统的“官本位”观念在人们脑海中根深蒂固，人们对进入仕途梦寐以求，谁愿意被裁下来？所以说我国内地官员的“含金量”非常高，不容易被裁掉，行政改革过程中的阻力也会很大，其实深圳2003年的改革胎死腹中就是这个原因。我们可以借鉴香港安置富余人员的办法，既充实“第三部门”的人力资源，也减少改革的阻力。
　　（四）监督机制是否有效的问题
　　香港“行政三分制”中的监督是有法律支撑的，而不是行政权力的授予，这一点与深圳存在着本质上的不同。深圳的监督机构位于行政系统内部，还是一种内部监督机制，是对行政权力的负责而不像香港一样是对法律的负责。没有法律保障的监督机构的工作更容易受到内部行政权力的影响，这就极大地影响了行政监督的有效性和权威性。从民主政治的发展过程可知，对政府的有效约束不是靠内部监督实现得了的。因此，要通过法律来规定决策和执行机关必须接受监督机关的监督，规范三者之间的法律关系。同时，加强外部监督机制建设，弥补行政系统内部监督的不足。要以舆论来监督和鞭策决策部门、执行部门、监督部门的公务员，迫使他们及时回应并满足社会公众的需求，依法公正、积极高效地办事。有效的监督机制是深圳“行政三分制”改革成功的关键。
　　（作者单位：兰州大学管理学院）
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