环境政策执行组织结构碎片化的整体性治理／范仓海 芮韦青 　　

　　（二）同地关系碎片化

　　所谓同地关系碎片化是指同级地方政府在环境政策执行过程中以本地利益优先而使环境政策执行活动受阻的现象。从权力配置的横向上看，我国环境政策执行采取的是属地管理模式，即各级政府根据行政区划，对所属区域环境保护及治理负责。不可否认，一方面，属地管理极大调动了地方政府发展经济的积极性和创造性；另一方面，也切割了地方政府间的共同利益结构，各地利益相互独立，影响地方政府治理跨域环境问题的积极性。首先，在环境政策执行过程中，政策执行主体多样化带来利益诉求多样化。“经济人”理性促使地方政府以本地利益最大化为目标选择性执行环境政策，与相邻地方政府间缺乏沟通和协调，呈现出地方政府间目标利益的碎片化。其次，地方政府间的信任缺失。和谐的信任关系是地方政府展开密切协作的基础，信任度愈高，彼此间的沟通协作意愿愈强。在执行环境政策时，由于各地对协作认知存在差异及所获信息不对称，彼此间协作仅仅停留在口头层面，阻碍了地方政府统筹协作的切实推进，呈现出地方政府间信息的碎片化。再次，环境是典型的公共物品，具有外部性特征。若地方政府治理环境污染的社会收益与社会成本之间不能实现统一，出现环境治理“搭便车”的问题，那么地方政府将缺乏积极执行环境政策的动力，难以保障环境政策执行的效果，进而呈现出地方政府间环境治理成本与治理收益间的碎片化。因此，以属地管理为特征的环境管理模式也使得同级地方政府间在环境政策执行过程中存在碎片化问题。

　　（三）部际关系碎片化

　　所谓部际关系碎片化是指在环境治理中同级政府不同职能部门之间因部门目标利益的差异而呈现出环境政策执行碎片化的情形。环境治理是一个复杂的系统工程，涉及生态环境、水利、城建、农业、交通、林业等部门，需要这些政府相关职能部门共同参与、分工协作。但这些政府职能部门基于部门利益，部门间各管一块，往往难以形成有效的环境治理合力。另外，我国目前各环保职能部门间的分工协作机制构建较为粗疏，其构建并非以职能部门间明确的职责分工为基础，因而在环境政策执行过程中容易形成碎片化管理困境。