环境政策协同审计的现实困境与突破路径/夏志乡

　　（二）环境政策审计作用机理

　　环境政策从制定、执行到效果展现需要一定的周期，环境政策审计也具有明显的过程型特征。生态环境是每位社会成员生存与发展的基础性空间与资源，个体与社会既是环境状态发生改变的诱因，又深深地受到环境问题的影响。人类的生活、经济活动，一方面需要从生态环境中攫取大量的资源，另一方面又将生活与生产垃圾排放到生态环境中，增加环境系统承载力，产生环境压力，改变了生态环境状态，这种影响不仅体现在生态环境上，更对环境政策的制定与执行提出了新挑战，也就是国家机关要针对环境状态转变制定出环境治理新政策。政策环境审计正是在此逻辑基础上，从宏观和微观双重视角对人与自然的互动过程以及环境政策的实施过程进行整合性审计与监督。

　　环境政策审计的协同性是社会、经济、生态发展趋势下的必然选择，或者说只有进行环境政策协同审计才能够更好地实现其“纠偏”价值，提升环境政策效率与环境治理成效。如果环境政策审计协同治理缺失，那么环境政策从制定到执行，就不能说包含了全部利益相关者的诉求与意见，政策预期目标就会大打折扣，就可能造成实际效果偏离政策期望值。因此，加强构建与完善政府环境政策协同审计显得尤为必要。

　　二、环境政策协同审计的现实困境

　　（一）多元主体与审计监督困境

　　环境政策主体多元化已成为国家治理体系现代化的重要表现之一。在实际管理活动中，环境资源所涉及的部门更多，以水资源为例，除环保、水利部门之外，渔业、建设、卫生、流域管理等部门都是水资源保护的责任主体，再加上经济、信息、投资等关联部门，以及企业和个人等，环境责任与环境政策主体的多元化更为显著。多元化的政策主体为政策环境审计的责任主体监督提出了难题。虽然法律明确规定了多个环境责任主体，但各部门之间的责任边界尚无清晰界定，这就造成了环境治理的相互推诿、相互掣肘。［2］对于国家审计机关来说，面对数量繁多的环境政策主体，是很难实现审计监督全面与精准的，这就需要社会力量作为“外援”来共同完成该项工作，形成与多元环境政策主体相对应的国家审计机关、企业审计机构、民间审计机构的协同监督。但就中国现实来说，国家审计机关在政策环境审计监督工作中占有绝对性的主导地位，虽然工作繁重，但也很少引入第三方审计机构，“高度集聚”的监督模式使得政府环境政策审计“事倍功半”。

　　（二）多维手段与审计评价困境

　　环境政策手段包括控制手段、经济手段、合作手段。这三种手段是一种沿袭、发展的关系，也是一种相互配合的关系。严格地说，中国还未建立关于环境政策手段审计的相关评价标准。《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》等相关法律法规虽然在条款上规定了环境治理标准、排污标准、防治标准等，中央和地方政府也制定了相应的技术标准和经济标准，但这些规定与标准并不是为环境政策审计量身定做的，因此致使环境政策手段审计缺乏可操作性。现阶段，环境政策审计评价还处于一个比较尴尬的地位，法律规定的缺位使其权威性不足，难以对政府部门起到应有的警示作用。因此滞后的审计评价标准供给降低了环境政策手段的约束力，给审计结果的客观性与权威性