元治理视域下政府公共治理的行为逻辑与策略选择/程 灏 胡志明 于 蕾

　　困境二：行政问责的困难化。在传统公共管理模式下，政府作为公共服务的供给方，其提供服务的模式大多是纯粹的线性关系，公众对于政府公共服务绩效是易于辨别的。而在治理主体多元化的模式下，政府角色变得含糊不清，公众想要透视政府工作也变得愈加困难。［1］也许在整个治理过程中杜绝了权力寻租等类似事件的发生，但是复杂的责任链也催生了一系列新问题。政府尝试与社会组织进行合作，来保证公共服务的专业性和有效递送，但同时这种努力也在一定程度上削弱了政府的掌控力，一旦出现治理危机则很有可能造成无人负责的局面。

　　困境三：成本收益的模糊化。各国对公共管理层面的改革到底能有多少收益？而成本又是多少？目前大家的关注点都集中在公共治理所带来的成就上，很少讨论改革成本和效益的问题。多数人认为，改革是一个无须成本的过程，但其实不然。政府在改革过程中触及多方利益，使得改革的成本过高。同时，治理范式的出场使得利益相关方有更多的机会参与社会管理，这就意味着需要更多的成本来解决彼此间的冲突。除此之外，政府与民众的关系趋于平等，在彼此协商中公共利益逐渐淡化。这样，治理成本和治理收益的概念更加难以界定。

　　（二）元治理的内涵

　　元治理也被称为“治理的治理”，其可以看作对单一主体治理模式制度性缺陷的回应。西方学者发现，仅依靠单一主体的治理模式具有难以消除的痼疾，必须创新治理工具，将科层治理、市场治理、网络治理三种模式融合起来，实现社会管理的善治。正如鲍勃?杰索普所说，“元治理无非就是统筹不同形式的治理，并确保彼此之间拥有最小的一致性”。元治理是对治理理论的批判性继承，本质上仍在治理范畴之内，其主要特色在于重新定义了政府在治理过程中的角色。

　　元治理实质上是在混合治理模式下谋求社会效用最大化的过程，确保资源合理分配，尽量规避治理的不完全性，使社会成员拥有更多的获得感。政府作为元治理的唯一主体，既要看到协同治理的红利，也要正视合作中的矛盾，进而优化配置社会资源，理性选择治理组合，寻求合理的制度安排。同时，作为权变性的治理模式，元治理更加重视协调互动中的反思与学习。所以，元治理是通过政府在治理主体间的协调作用，构建一个强调平等协作、反思学习的制度框架，来克服彼此间信息孤立、利益冲突及权责不协调等缺陷，如图1所示。

　　二、元治理视域下政府公共治理的行为逻辑：合理的角色定位

　　元治理理论与治理理论相比，强调政府在治理中的特殊角色，有学者形象地将其比作“同辈中的长者”，意在说明政府在公共治理中的主导地位。可见，“同辈中的长者”这个身份也绝非专横的独权主义政府，而是希望政府担当调控宏观环境、维持市场秩序的角色，促使公共治理在良好的顶层设计下趋于完善。

　　政府元组织角色是由政府所承担的社会职能决定的，这是行政管理学的基本论断。何为政府职能？有学者将政府职能定义为政府承担的法定职责和功能作用，政府职能不仅定义了政府要完成的“规定动作”，还涉及政府部门“应当