倾向性视角下县级政府社会政策执行问题及原因分析/周玉婷

　　（二）危房改造政策资源的配置策略

　　危房改造政策从2005年起开始实施，最初由低保办人员兼职处理，2007年设立专门的办公室从事危房改造工作，并且由Y县民政局局长直接垂直领导。

　　危房改造工作由省级财政直接拨款为救助农户提供12000元的补助，不要求县级政府提供相应的配套资金。Y县于2005—2008年期间开展危房改造一期工程，共扶持救助农户2364户，投入总资金达9869万元，并与县级政府部门的其他项目（基础设施建设）结合到一起实施。省级财政提供的资金额度仅为2837万元，其余则为县级财政投入，以及利用县级政府部门的项目资金进行资源整合而形成的投资。尽管自从财政分税体制改革以来，一些原来由地方财政支配的收入划归中央政府所有，改变了地方政府的财政来源结构，而随后的农业税费改革使基层政府的收入来源进一步枯竭，但县级政府仍然配置了大量资金执行危房改造政策。

　　这两种政策同样是Y县民政局重点执行的社会政策，县级财政的投入与资金配置却极度不均衡。可见，县级政府部门的资源投入策略是具有倾向性的，这种倾向性的形成来自于政府部门对其所投入资源的预期成果的权衡和对部门利益的追逐。

　　二、县级政府社会政策执行中的问题

　　倾向性本质上是政策执行中资源分配的策略安排。而倾向性的资源分配策略影响政策执行的优先顺序及其实施效果。

　　（一）“本级任务”优先于“上级任务”

　　农村低保政策作为中央提高农村最贫困人口社会福利的重要政策，属于“上级任务”，而在落实任务过程中，县级政府只是被动地完成上级政府的任务目标，即以达到基本任务量为标准。农村低保政策执行中，其人员、工作经费配置都不多，工作完成标准较低，政策的执行效果也相对难以直观考量。相对地，危房改造政策作为与县级新农村建设项目相结合的重点政策，被整合为县级政府的“本级任务”，县级政府承担了更大的责任，对政策执行效果的要求更高，因此，尽管工作量相对较小，但在人员配置上却相对充足。县级政府部门更愿意将人员和经费配置在能够获得显著政绩的工作上，在资源配置上优先“本级任务”。

　　（二）“政绩”优先于“民意”

　　县级财政选择将大量资金投入危房改造项目，而不倾向于将资金投入到相对耗资更少的农村低保政策的执行上，因为前者属于基础设施建设类，政策执行后的成果容易被观察和被评价，而后者的政策执行成果则难以被察觉，更难以被评价。投入资金在危改政策执行上的成绩则显而易见，并且能够通过清晰的描述成为政府工作报告中的“亮点”。危房改造的资金投入倾向于集中建房，然而集中建房不能完全符合农户实际需求，如农户搬进新村后从事农业生产不方便。这些民众真正的心声，往往被选择性忽略掉。

　　（三）经济发展目标优先于社会发展目标

　　县级政府不倾向于将资金用于配套低保政策而是倾向于配套危房改造政策的一个重要原因就是后者结