制度执行力：国家治理能力现代化的关键

　　党的十八届三中全会决定指出改革的总目标是完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。实现这个总目标，必须完善中国特色社会主义制度，把制度的完善作为推进国家治理能力现代化的前提，把提高制度执行力作为推进国家治理能力现代化的关键，把制定政策和执行政策的干部素质作为推进国家治理能力现代化的根本保证。

　　一、制度体系的完善是国家治理能力现代化的前提

　　虽然国家治理体系和治理能力是关于国家治理或国家建设的一个创新提法，但相关问题的理论探索和研究事实上从未间断过（解亚红：《国家治理体系现代化的三个维度——〈政府治理体系创新〉评介》，《中国行政管理》2014年第3期）。国内学者杨冠琼曾类似地研究过政府治理体系的问题，虽然提法不同，但本义具有高度的契合性。他认为，政府治理体系是由公共治理理念、治理结构与治理过程构成的三位一体的有机框架或网络。其中，政府治理理念是指政府工作运转的方式，比如以效率、效能、公平、公正、回应性等准则为工作导向。治理结构是指有效促进经济发展的公共权力和权威的运行方式，也就是政府设计、规划和实施公共政策的方式。治理过程则是一个关于公共程序的整合过程。

　　回顾相关研究，过去研究探讨的重点在于治理体系的问题。笔者认为，这是因为治理体系是治理能力的前提，只有形成了完整的国家治理体系，才可能培育和形成国家治理能力。虽然以往学者从治理理念的层面提出了国家治理体系构建的问题，但从行为执行的层面看，国家治理体系则体现为完善的制度体系。完善的制度体系是不断提高国家治理能力的基本前提，其原因在于以下三点。

　　1.制度是个体系。制度体系就是若干有关的制度按照一定的秩序和内部联系组合成的相互联系且有特定功能的系统和整体。制度体系可由三个层次组成：一是宏观的国体、政体，二是中观的政党制度、选举制度、人事制度、监察制度、司法制度、市场经济体制规制，三是微观的工作制度、具体的管理制度等。通过民主法治程序，不断制定以民主法制为核心、体现以人为本、代表最广大人民群众根本利益的制度，当这些大大小小的制度形成一个完整体系时，也就形成了国家治理体系的基础，进而为推进国家治理能力现代化提供了基本前提。

　　2.制度具有领导力。制度看起来似乎是“被动”的，是“死”的，不会自动“领导”起来，但是从制度的功能来看，制度是具有领导功能的。具体讲，首先，制度具有规范性和秩序性功能。制度作为人们行为的规范体系，它不仅仅是人们行为的“游戏规则”，更为重要的是，制度对于生活于其中的人们具有公认的形式上的合理性与合法性，因而对生活于该规范体系适应范围内的任何组织和个人来说，是一种必须遵守的秩序和规范，是一种外在的强制力量，任何人都不得违反，否则就得付出代价。其次，制度具有合理性和合法性分配功能。从表面上看，制度具有规范性和秩序性功能，但从实质上看，制度还具有社会价值的合法性分配功能。制度作为利益的合理性和合法性分配方案，决定着利益分配，决定着产权和产品所有。再次，制度具有导向和激励功能。制度作为人们活动和行为的规范体系，规定着人的行为方式和选择空间，规范着人们应当做什么、不应当做什么。而且