深圳和香港“行政三分制”改革的比较和启示

　　2003年，深圳市雄心勃勃地提出“行政三分制”改革方案，最后不了了之。党的十七大报告中明确指出要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。2009年，深圳再次提出“行政三分制”改革。据说深圳的“行政三分制”改革方案是参照了英国、美国、新加坡特别是香港的成熟经验和做法并加上自己的创新，在我国率先进行的。深圳再次充当了我国改革的排头兵。本文试图从比较深圳和香港“行政三分制”改革出发，对建立适合我国国情的政府组织结构及运行机制进行理论探讨与分析。
　　一、香港“行政三分制”的来源及改革方案
　　香港的“行政三分制”深受英国的影响。1988年，英国将政策制定职能与执行职能分开，设立专门的执行局，再加上其他一系列改革措施，精简了机构和人员，减轻了财政压力，还调动了政府事务官的积极性，提高了行政效率。英国这次成功的改革实践为澳大利亚、新西兰、韩国、新加坡等国家和香港地区所效仿。
　　香港“行政三分制”改革的内容包括：①明确政府角色，重新分析和定位政府职能，政府集中精力在政策的制定上，通过建立自治或半自治的机构，让其承担执行职能，即政府的责任是“掌舵”而不是“划桨”；②主管司长与执行机构签订准契约性质的绩效合同，司长们主要关注最终预算和结果，各执行局享有预算、人事管理事务上的自主权；③各执行机构实行首长负责制，从社会上公开招聘首长，通过竞争机制，择优录用，且首长任职有一定期限；④执行局实行政务公开，方便新闻媒体和社会公众监督；⑤进行其他配套改革，如制定公共服务承诺制度，推行财政改革，引入私营企业的竞争机制和管理方法等；⑥香港的监督机构有廉政公署、审计署、申诉专员公署、公务员叙用委员会等，监督机构直接向特首负责，确保自身的独立性和权威性。
　　二、深圳“行政三分制”改革提出的背景及改革方案
　　中国改革开放30多年，已经实现了从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，但是政治体制改革相对滞后。我国传统的行政管理体制是政府部门集决策、执行、监督为一体，这种权力集中的模式弊端越来越多。第一，部门利益化。政府部门垄断了决策权、执行权和监督权，政府具有“经济人”特性，在政府工作中，政府人员不可避免地会考虑自己的利益需要，其在政策制定和执行过程中倾向于实现自身利益最大化，而忽视和损害公众利益。第二，政府权力部门化。政府下放权力给部门，部门商议、起草方案，政府盖章发文，部门再照章执行，这样一来往往形成“弱政府，强部门”的格局。第三，部门职能交叉。我国政府职能分工很细，同一社会事务授予不同部门共同管辖，往往造成政出多门、相互扯皮和推诿的局面。第四，监督虚化。根据“自己不能做自己的法官”的原则，传统的监督体制导致监督不力，这是产生权力寻租和腐败的重要原因。“行政三分制”就是创新政府组织结构和运行方式，打破政府权力垄断，重新定位政府职能，变“传统利益型政府”为“公共服务型政府”。
　　深圳“行政三分制”的改革内容包括：①决策部门按大行业、大系统进行设置，数量较少但管的面较宽，负责制定政府的法规、政策、办法，再