包容性治理：善治的一个重要向度

　　20世纪70年代以来，公共治理对社会发展的作用受到前所未有的重视，善治（good governance）成为世界各国共同的追求。那么，到底什么是善治呢？如何评价一国的公共治理状况呢？世界银行和联合国开发计划署等国际组织和国内外许多学者，都根据自己的认识提出了各不相同但实质内容又大同小异的标准体系。
　　
　　笔者以为，今日的善治必须满足三大标准：包容、民主和效能。其中，民主指治理应是向人民负责的、公民可参与的、为了公共利益的、公开透明的治理；效能指治理应是经济的（成本节约）、有效果的、有效率的治理。公共治理的民主和效能含义，已经成为学界共识，但国内甚少有人讨论公共治理的包容性或包容性治理。

　　包容性治理是指各种利益相关者能参与、影响治理主体结构和决策过程，公平分享政策结果、治理收益和社会资源，各种利益相关者的权益能得到尊重和保障的公共治理。换言之，公共治理的包容性体现在以下几个方面。

　　第一，治理结构的包容性。公共治理的包容性首先体现为治理主体资格的代表性和包容性。在极端的排斥性治理中，治理决策权力成为一小撮人甚至某一个人的特权，他们垄断公共政策的制定和推行，拒斥或否认其他利益相关者或其代表加入。与此相反，富有包容性的治理主体结构则力图包括各种肤色、种族、性别、社会经济状况的人口，反映和代表受到群体决策影响的各种利益相关者。

　　第二，治理程序的包容性。为了确保公共治理的包容性，在决策和管理过程中应该实行博采众议式的管理（inclusive management）。首先，我们应该采取较为科学的、全面的社会调查方法，譬如民意调查、焦点群体深度访谈、公民（代表）大会、听证会等方法，获取公共治理决策所需要的相关信息；其次，应该建立起开放的决策会议文化，不要闭门决策，而应通过各种渠道传递会议信息，并帮助人们理解会议精神；再次，在治理决策实行过程中，应鼓励公民参与、采集社会反应信息并及时反馈到决策层，可以在必要时采取追踪决策；最后，必须建立和完善各种畅通的、便利的公民参与和民意表达渠道。
　　
　　第三，结果和收益的包容性。除了结构和程序方面的要求以外，公共治理的包容性还必须落实到治理产出和社会资源分配上。首先，在治理产出或欲求结果方面，极端排他性的治理群体往往自说自话、搞一言堂，民众和利益相关者无可置喙，也无从知情，全凭领导说了算；与此相反，包容性治理采取各种办法让民众知晓和共享发展愿景与治理结果，利益相关者能获得具体的资料和数据。其次，在社会资源和治理收益的分配上，排他性的治理中少数权贵攫取大部分的社会资源和发展成果，并且有权决定给谁或不给谁；而在包容性治理中，社会资源的分配决策取决于公共利益最大化的需要，各种利益相关者都能公平享受发展成果或依据公开合理的标准申请获得社会资源，社会资源的分配政策有意识地消除各类人群在结果上的不公平。

　　第四，包容性治理特别关注弱势利益相关者，如妇女、儿童、少数民族、受灾者、贫困者等，采取积极有效的措施平衡公共治理中强势利益相关者和弱势利益相关者的关系。除了在治理成员组成上特别安排那些因为历史或现实原因代表不足的群体代表以外，还包括设计各种便利措施帮助弱势利益相关者参政议政，尤其是在知识、资源、能力等方