应急响应中决策失灵的原因探析——基于40个应急管理案例的定性比较分析／张 燕 王义保 张昊轩

　　二、分析框架

　　一般而言，常规的应急决策通常包含以下步骤：感知危机、分析判断、拍板决策和反馈调适。［2］在此基础上，本文将应急响应决策的基本流程进一步归纳为：危机感知—危机研判—危机决策。此处的危机决策仅指决策者在对突发事件情境进行分析研判后拍板制订行动方案的环节。在复杂动态情境下，应急决策的有效性在很大程度上受到危机信息显露、传递的完全性，决策者对危机形势的认知分析情况等因素的影响。因此，本文聚焦于危机信号、决策者认知和决策风险这三大基本要素，在危机感知—危机研判—危机决策这一基本流程基础上构建分析框架，探讨应急响应决策失灵现象的原因。

　　（一）信息流与危机感知

　　决策者对政策信息的充分了解是理性政策出台的重要前提。在危机时期，信息对决策的预警及支持功能更加突出，清晰的危机信号可帮助决策者更准确地感知问题、防范可能升级为危机的各类突发事件，以及时做出决策、顺利化解危机。从信息流视角而言，危机信息源、信息渠道和演进速度构成了衡量危机信号强弱的重要维度。在危机情境下，信息源主要表现为事件本身的属性、特征和内容，即事件本身的事态是否清晰，是否能够为事发地的第一响应人员所把握。信息渠道是指在突发事件发生后，负责信息传递的设备工具、技术条件及工作人员。信息渠道的畅通与否，影响着决策者信号感知的强弱程度。信息渠道遭到破坏，会影响信息传递的速度和质量，也会对决策者的信息感知产生影响。此外，危机信号的强弱也会受到信息演进速度的影响。根据危机信息演进速度，危机事件通常可以分为渐进性危机事件和突发性危机事件两类。一般而言，由于危机信号增长缓慢，渐进性危机事件初期很难引起决策者的关注，其相应的危机信号也会有所减弱。

　　（二）危机研判与决策者认知

　　危机研判主要是指决策者对问题的认知、分析过程。如果决策者认识到事件复杂性较高，超出其现有的应对能力范围，则可能无法及时形成响应方案，造成应急决策失灵。在决策者认知视角下，决策者主要从问题复杂性和应对可能性两个方面形成决策判断，即明确“要做什么”和“可不可行”的问题。相比于单一形态的灾害事件，复合型危机事件在跨界域、舆论性或多元价值诉求特性等方面表现明显，在结构与防控层面都日趋复杂，因而其决策应对难度也更为凸显。另外，在应急情境下，危机事件的响应决策势必要考虑政府当下是否具备解决问题的能力。决策者倾向于基于已有的应对经验设计政策工具，并衡量政策工具与问题的相适性，做出“是否可行”的决策判断。决策时如果有类似的应对经验或者有现成的备选方案，将会大大增强决策者做出响应决策的可能性。

　　（三）危机决策与决策风险

　　出于“理性经济人”假设，理性的决策者在做出任何选择之前都面临着“风险—收益”评判，在决策成本和收益间进行反复衡量，以期做出利益最大化的决策选择。损失厌恶理论认为，决策者在面临趋利与避害的权衡时，内心所赋予预期损失的比重远超出预期收益。［3］尤其是在突发事件后果难以预测的情形下，